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RECOMENDACIÓN (UE) 2020/1563 DE LA COMISIÓN DE 14-10-2020


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RECOMENDACIÓN (UE) 2020/1563 DE LA COMISIÓN DE 14-10-2020 SOBRE LA POBREZA ENERGÉTICA (DOUE 27-10)

La Comisión Europea, Considerando lo siguiente:

1. La pobreza energética es la situación en la que los hogares no pueden acceder a los servicios energéticos esenciales. Los europeos que no pudieron permitirse calentar adecuadamente sus hogares en 2018 fueron casi 34 millones, por lo que la pobreza energética es un reto importante para la Unión.

2. Tal como reconocen los colegisladores, la calefacción, la climatización y la iluminación adecuadas, así como la energía para hacer funcionar los aparatos son servicios esenciales para preservar un nivel de vida digno y la salud. El acceso a los servicios energéticos es esencial para la inclusión social. Así, la lucha contra la pobreza energética puede reportar múltiples beneficios, entre ellos un menor gasto en salud, una reducción de la contaminación atmosférica (al sustituir las fuentes de calefacción que no son adecuadas para su finalidad), una comodidad y un bienestar mayores y una mejora de los presupuestos de los hogares. En conjunto, estos beneficios impulsarían directamente el crecimiento económico y la prosperidad en la Unión Europea.

3. El pilar europeo de derechos sociales, proclamado conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17-11-2017, incluye la energía entre los servicios esenciales a los que toda persona tiene derecho a acceder. Debe prestarse a las personas necesitadas apoyo para el acceso a estos servicios (Pilar europeo de derechos sociales, principio 20 «Acceso a los servicios esenciales»).

4. Una transición justa hacia una Unión climáticamente neutra de aquí a 2050 es un aspecto clave del Pacto Verde Europeo, propuesto por la Comisión en diciembre de 2019. Un elemento central de este Pacto Verde es la («oleada de renovación para Europa: edificios más verdes, más empleo y mejor calidad de vida»), una importante iniciativa diseñada para impulsar la renovación estructural de edificios privados y públicos y, de ese modo, reducir las emisiones, fomentar la recuperación y abordar la pobreza energética. Esta renovación estructural contribuirá a impulsar los esfuerzos realizados por la Unión para mitigar el cambio climático. Por este motivo, se ha considerado fundamental que la «oleada de renovación» y la presente Recomendación se adopten conjuntamente con el fin de lograr un refuerzo mutuo entre los llamamientos para abordar la pobreza energética y los edificios menos eficientes.

5. La pobreza energética es un concepto clave consolidado en el paquete legislativo titulado «Energía limpia para todos los europeos», concebido para facilitar una transición energética justa. De conformidad con el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (Reglamento sobre la gobernanza), y con la refundición de la Directiva sobre la electricidad, la Comisión debe proporcionar orientaciones indicativas sobre los indicadores adecuados para medir la pobreza energética y sobre la definición de «número significativo de hogares en situación de pobreza energética».

No existe una definición normalizada de «pobreza energética», por lo que son los Estados miembros quienes deben desarrollar sus propios criterios en función de su contexto nacional. Sin embargo, el paquete legislativo recientemente adoptado ofrece principios generales e información útiles sobre las posibles causas y consecuencias de la pobreza energética. También subraya la importancia de las políticas para abordar el problema, especialmente las relacionadas con los planes nacionales de energía y clima y con las estrategias de renovación a largo plazo.

6. En sus planes nacionales de energía y clima, los Estados miembros deben evaluar el número de hogares en situación de pobreza energética. En caso de que un Estado miembro constate la existencia de un número importante de hogares en situación de pobreza energética, debe incluir en su plan un objetivo nacional, así como políticas y medidas, para reducir la pobreza energética. En el contexto del quinto informe sobre el estado de la Unión de la Energía, la Comisión ha publicado documentos de trabajo de sus servicios para cada Estado miembro e ha incluido en ellos evaluaciones individuales de cada plan nacional de energía y clima final. Estos documentos de trabajo de los servicios de la Comisión también evalúan el modo en que los planes finales abordaron las recomendaciones en la materia realizadas por la Comisión en 2019, especialmente las relativas a la pobreza energética, e incluyen orientaciones sobre la ejecución de los planes nacionales de energía y clima.

7. La refundición de la Directiva sobre la electricidad exige a los Estados miembros que adopten las medidas adecuadas con el fin de atajar la pobreza energética donde se haya constatado, incluidas medidas que aborden el contexto más amplio de la pobreza en general. Los Estados miembros también deben proteger a los clientes vulnerables, sobre todo a los de zonas apartadas. La Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo contiene disposiciones similares.

8. Una novedad del nuevo marco legislativo es que exige que se determine el número de hogares en situación de pobreza energética. El artículo 29 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad se refiere a la obligación de los Estados miembros de evaluar el número de hogares en situación de pobreza energética, así como de establecer y publicar los criterios en los que se basa esa evaluación. Cuando haya un número significativo de hogares de este tipo, los Estados miembros deben incluir en sus planes nacionales de energía y clima un objetivo indicativo de reducción de la pobreza energética, establecer un calendario y esbozar las políticas pertinentes. A continuación, de conformidad con el Reglamento sobre la gobernanza, están obligados a informar a la Comisión sobre los avances hacia el objetivo de reducir el número de hogares en situación de pobreza energética.

9. La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la eficiencia energética y modificada por la Directiva (UE) 2018/2002, exige a los Estados miembros que tengan en cuenta la necesidad de aliviar la pobreza energética en el contexto de sus obligaciones en materia de eficiencia energética. El artículo 7, apartado 11, exige, en la medida apropiada, una cuota de medidas de eficiencia energética que debe aplicarse de manera prioritaria entre los hogares vulnerables, incluyendo aquellos afectados por la pobreza energética. El Reglamento sobre la gobernanza también contiene obligaciones similares.

10. Con arreglo a la versión revisada de la Directiva (UE) 2018/844, relativa a la eficiencia energética de los edificios, los Estados miembros deben esbozar las medidas nacionales pertinentes para contribuir a paliar el problema de la pobreza energética, como parte de sus estrategias de renovación a largo plazo para apoyar la renovación de los parques nacionales de edificios residenciales y no residenciales. El considerando 11 de la Directiva (UE) 2018/844 aclara que la necesidad de aliviar la pobreza energética debe tenerse en cuenta de acuerdo con los criterios fijados por los Estados miembros. Ese considerando aclara también que los Estados miembros, al tiempo que perfilan las acciones nacionales que contribuyen a aliviar la pobreza energética en su estrategia de renovación, tienen derecho a definir lo que consideran «acciones pertinentes»

11. El marco legislativo de la Unión también contiene salvaguardias para garantizar que las medidas adoptadas para abordar la pobreza energética no impidan la apertura o el funcionamiento del mercado. Los mercados minoristas que funcionan correctamente son esenciales para una transición justa. Estas salvaguardias están consagradas en el artículo 28 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad y se aplican principalmente en su artículo 5, apartado 5.

12. El artículo 27 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad refuerza el principio al obligar a los Estados miembros a garantizar que todos los clientes domésticos y, cuando los Estados miembros lo consideren adecuado, las pequeñas empresas disfruten en su territorio del derecho a un servicio universal, es decir, del derecho al suministro de electricidad de una calidad determinada, y a unos precios razonables, fácil y claramente comparables, transparentes y no discriminatorios. Para garantizar la prestación del servicio universal, los Estados miembros pueden designar un suministrador de último recurso.

13. Tal como se resume en el considerando 59 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad, la pobreza energética se deriva de una combinación de bajos ingresos, gasto elevados en energía y mala eficiencia energética de las viviendas. El impacto de la volatilidad de los precios del mercado de la energía y la mala eficiencia energética, especialmente en lo que a los edificios se refiere, en combinación con una amplia gama de factores socioeconómicos asociados a la pobreza general y a problemas derivados de los regímenes inmobiliarios, hacen que sea difícil abordar esta cuestión.

14. En 2018, el 6,8 % de las personas que vivían en hogares privados en la Unión (30,3 millones de personas sobre la base de una población estimada de la EU-27 de 446 millones de habitantes a 1-1-2018) no pudieron pagar las facturas de servicios básicos, como las facturas de energía, por lo que corrieron el riesgo de que se les cortara el suministro. Mientras tanto, el 7,3 % de la población de la Unión (37,4 millones de personas) experimentó temperaturas ambiente incómodas en sus hogares.

15. La crisis de la COVID-19 ha puesto de relieve la urgencia de abordar la pobreza energética si queremos crear una Europa social que atienda a las necesidades de todos sus habitantes. Dado que cada vez son más los europeos que probablemente tendrán que luchar por poder acceder a la energía esencial, en particular a raíz del aumento del desempleo, los niveles de pobreza energética de todos los Estados miembros pasarán a ser objeto de especial atención. En este contexto, a pesar de las perturbaciones sin precedentes que sacuden actualmente las economías europeas, es vital alcanzar los objetivos intermedios del Pacto Verde Europeo.

16. El paquete de recuperación Next Generation EU se presentó para «orientarse hacia la construcción de una Europa más sostenible, resiliente y justa para la próxima generación». Los planes de recuperación de Europa deben guiarse por los principios de la sostenibilidad medioambiental, la solidaridad, la cohesión y la convergencia y por la determinación de que ningún Estado miembro, región ni individuo queden rezagados. Next Generation EU confirma el papel de la «oleada de renovación» como principal facilitador de la recuperación verde.

17. Las estrategias de renovación a largo plazo nacionales y demás instrumentos diseñados para cumplir los objetivos de eficiencia energética para 2030 y 2050 deben intentar proteger a los hogares en situación de pobreza energética y capacitar a los consumidores de energía vulnerables ayudando a los ciudadanos a ahorrar dinero en la factura energética, ofreciéndoles unas condiciones de vida más saludables y reduciendo la pobreza energética.

18. La identificación de los hogares más necesitados de protección y las viviendas que más precisan de una renovación contribuye a orientar y gestionar mejor las intervenciones públicas, lo que aporta resultados prácticos para los consumidores, mejora la eficiencia energética y minimiza cualquier distorsión en el funcionamiento del mercado interior de la energía.

19. Mediante la publicación de la presente Recomendación y la puesta a disposición de los Estados miembros de las orientaciones de la Comisión sobre la pobreza energética en uno de los documentos de trabajo de sus servicios que la acompañan, la Comisión está cumpliendo la obligación antes mencionada y ayudando a los Estados miembros a transponer las nuevas disposiciones sobre pobreza energética. La Comisión también facilita información sobre las buenas prácticas emergentes. El considerando 59 de la Directiva (UE) 2019/944 establece que la Comisión debe apoyar activamente la aplicación de las disposiciones en materia de pobreza energética establecidas en esa Directiva, facilitando el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros.

20. La principal dificultad a la hora de establecer una definición es el modo de obtener datos numéricos fiables. Se ha desarrollado a escala de la Unión un conjunto de indicadores estadísticos para medir los posibles factores determinantes de la pobreza energética y sus consecuencias. Se trata de indicadores agregados. Dado que la pobreza energética es un fenómeno pluridimensional, no existe ningún indicador que, por sí solo, pueda reflejar plenamente todos sus aspectos.

21. Los indicadores agregados se han elaborado a nivel europeo y se enumeran en el anexo de la presente Recomendación. Desarrollados por la oficina estadística de la Unión Europea (Eurostat) y el Observatorio Europeo de la Pobreza Energética y derivados de las recopilaciones de datos armonizadas de la Unión, estos indicadores permiten hacer un seguimiento de la situación a escala de la Unión y detectar las especificidades nacionales, así como promover un aprendizaje mutuo más eficiente y el intercambio de mejores prácticas. Los indicadores nacionales pueden contribuir a complementarlos y a perfeccionar la identificación de la pobreza energética, cuando proceda

22. Esto exige una estrecha cooperación entre las autoridades competentes pertinentes y, sobre todo, una adecuada coordinación de esfuerzos a nivel regional y local, de modo que cualquier análisis basado en indicadores a escala nacional o de la Unión se contraste y se complemente con un planteamiento ascendente. Las autoridades regionales y locales están bien situadas para detectar los principales retos financieros y sociales a los que se enfrentan los hogares en situación de pobreza energética y para desempeñar un papel significativo en el diseño y la ejecución de una transición ecológica que sea justa, inclusiva y sostenible para todos en Europa.

23. La Comisión seguirá apoyando el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros, en cooperación con el Comité de Protección Social y de otras formas. Los programas de financiación de la Unión, incluida la política de cohesión, el Instrumento de Apoyo Técnico y otras formas de apoyo pueden movilizarse para abordar los retos detectados a través de canales como las plataformas facilitadas por el Observatorio Europeo de la Pobreza Energética y la iniciativa del Pacto de los Alcaldes.

24. El cuarto informe de la Comisión Europea sobre los precios y costes de la energía también examina las circunstancias particulares de las personas en situación de pobreza energética y de los consumidores vulnerables. La Comisión también prestará especial atención a la manera en que los Estados miembros aplican el artículo 5 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad, que permite la intervención pública en la fijación de precios para el suministro de electricidad a los clientes en situación de pobreza energética o a los que viven en hogares vulnerables.

RECOMIENDA A LOS ESTADOS MIEMBROS:

1. Desarrollar un enfoque sistemático para la liberalización de los mercados de la energía, con el fin de compartir los beneficios con todos los sectores de la sociedad, en particular los más necesitados.

2. Tener especialmente en cuenta el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto, que ofrece orientaciones sobre indicadores de pobreza energética, así como sobre la definición de lo que constituye una cantidad significativa de hogares en situación de pobreza energética. Es importante señalar que los Estados miembros deben utilizar las orientaciones de la Comisión al ejecutar y actualizar sus planes nacionales de energía y clima vigentes, de conformidad con el artículo 14 del Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima.

3. Utilizar los indicadores descritos en el anexo en sus evaluaciones de la pobreza energética.

4. En consonancia con el considerando 60 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad, elaborar soluciones políticas integradas como parte de la política energética y social. Estas deben incluir medidas de política social y mejoras de la eficiencia energética que se refuercen mutuamente, especialmente en el ámbito de la vivienda.

5. Evaluar los efectos distributivos de la transición energética, en particular las medidas de eficiencia energética en el contexto nacional, y definir y ejecutar políticas que aborden las preocupaciones conexas. Debe prestarse la debida atención a los obstáculos a la inversión en viviendas eficientes desde el punto de vista energético y al perfil de las viviendas que más necesitan una renovación, en consonancia con las estrategias nacionales de renovación a largo plazo.

6. Desarrollar todas las políticas destinadas a combatir la pobreza energética sobre la base de procesos significativos y responsables de participación pública y de una amplia participación de las partes interesadas.

7. Desarrollar medidas destinadas a abordar la pobreza energética basadas en una estrecha cooperación entre todos los niveles de la administración, de forma que se permita, en particular, una estrecha cooperación entre las autoridades regionales y locales, por una parte, y las organizaciones de la sociedad civil y las entidades del sector privado, por otra.

8. Aprovechar plenamente el potencial que ofrecen la financiación y los programas de la Unión, incluida la política de cohesión, para combatir la pobreza energética, analizando los efectos distributivos de los proyectos de transición energética y priorizando las medidas dirigidas a los grupos vulnerables, a fin de garantizar su acceso al apoyo.

9. Al asignar fondos públicos, especialmente subvenciones, procurar que se destinen a hogares con bajos ingresos incluidos en las categorías de beneficiarios que disponen de recursos propios muy limitados y de un acceso también limitado a préstamos comerciales. Explorar el papel de las empresas de servicios energéticos y los contratos de rendimiento energético a la hora de proporcionar soluciones de financiación para la renovación de hogares en situación de pobreza energética que permitan a estos hogares vulnerables superar los elevados costes iniciales.

Hecho en Bruselas, el 14 de octubre de 2020.

ANEXO.- INDICADORES DE POBREZA ENERGÉTICA

La oficina estadística de la Unión Europea (Eurostat) y el Observatorio Europeo de la Pobreza Energética ponen a disposición de los Estados miembros los indicadores que se describen a continuación, para que puedan consultarlos al evaluar los niveles nacionales de pobreza energética.

Con el fin de ayudar a los Estados miembros, la Comisión ofrece orientaciones sobre la interpretación de estos indicadores, desarrollados a escala de la Unión con el fin de cuantificar mejor el concepto de «número significativo» de hogares en situación de pobreza energética identificados en virtud de las definiciones nacionales de «pobreza energética».

Los Estados miembros pueden desglosar más algunos de los indicadores enumerados en los puntos 1 y 2, a fin de realizar un análisis más profundo de los posibles factores de la pobreza energética a nivel nacional.

Los indicadores pueden dividirse en cuatro grupos:

a) indicadores que comparan el gasto en energía con los ingresos: cuantifican la pobreza energética comparando la suma que los hogares destinan a la energía con los ingresos (por ejemplo, el porcentaje o el número de hogares que gastan más de un determinado porcentaje de la renta de que disponen en servicios energéticos domésticos);

b) indicadores basados en la autoevaluación: se pregunta directamente a los hogares en qué medida sienten que pueden permitirse el gasto en energía (por ejemplo, su capacidad para mantener la vivienda lo suficientemente caliente en invierno y lo suficientemente fría en verano);

c) indicadores basados en mediciones directas: miden variables físicas para determinar si los servicios energéticos son adecuados (por ejemplo, la temperatura ambiente);

d) indicadores indirectos: miden la pobreza energética a través de factores asociados, como los atrasos en el pago de las facturas de servicios básicos, el número de desconexiones y la calidad de la vivienda.

1. Indicadores centrados en la asequibilidad de los servicios energéticos

- Porcentaje de la población en riesgo de pobreza (inferior al 60 % de la renta mediana disponible equivalente nacional) que no puede mantener su casa lo suficientemente caliente, sobre la base de las respuestas a la pregunta «¿Puede su hogar permitirse mantener la casa lo suficientemente caliente?» (Eurostat, SILC [ilc_mdes01]).

- Porcentaje de la población total que no puede mantener su casa lo suficientemente caliente, sobre la base de las respuestas a la pregunta «¿Puede su hogar permitirse mantener la casa lo suficientemente caliente?» (Eurostat, SILC [ilc_mdes01]).

- Atrasos en el pago de las facturas de servicios básicos: porcentaje de la población en riesgo de pobreza (inferior al 60 % de la renta mediana disponible equivalente nacional) que presenta atrasos en el pago de las facturas de servicios básicos (Eurostat, SILC, [ilc_mdes07]).

- Atrasos en el pago de las facturas de servicios básicos: porcentaje de la población que presenta atrasos en el pago de las facturas de servicios básicos (Eurostat, SILC, [ilc_mdes07]).

- Gasto en electricidad, gas y otros combustibles como porcentaje del gasto total de los hogares.

- Proporción de hogares cuyo porcentaje de ingresos destinado al gasto energético es superior al doble del porcentaje de la mediana nacional (fuente: Eurostat, encuestas de presupuestos familiares de 2015).

- Porcentaje de hogares cuyo gasto energético absoluto es inferior a la mitad de la mediana nacional (Eurostat, encuestas de presupuestos familiares de 2015).

2. Indicadores complementarios

- Precios de la electricidad para consumidores domésticos; banda de consumo medio.

- Precios del gas para consumidores domésticos; banda de consumo medio.

- Precios del gas para consumidores domésticos; banda de consumo más baja.

- Porcentaje de población en riesgo de pobreza (inferior al 60 % de la renta mediana disponible equivalente nacional) cuyas viviendas presentan fugas, humedades o putrefacción.

- Porcentaje de población cuyas viviendas presentan fugas, humedades o putrefacción; población total.

- Consumo final de energía por metro cuadrado en el sector residencial, previa corrección de las variaciones climáticas (base de datos del proyecto Odyssee-Mure).