SENTENCIA DEL TC DE 07-06-2018

SENTENCIA DEL TC DE 07-06-2018. RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL R.D.-LEY 5/2013, DE 15-3, DE MEDIDAS PARA FAVORECER LA CONTINUIDAD DE LA VIDA LABORAL DE LOS TRABAJADORES DE MAYOR EDAD Y PROMOVER EL ENVEJECIMIENTO ACTIVO (BOE 7-7)

Límites de los decretos-leyes: nulidad de diversas disposiciones para cuya aprobación no se ha acreditado la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad.

Recurso de inconstitucionalidad promovido por más de 50 diputados del Grupo Parlamentario Socialista contra el Real Decreto-ley 5/2013, de 15-3, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. Ha intervenido el Abogado del Estado.

Fundamentos jurídicos

El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es analizar la constitucionalidad del Real Decreto-ley 5/2013, de 15-3, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo.

Las tachas de inconstitucionalidad que se oponen al Real Decreto-ley se refieren a la vulneración de dos de las exigencias del artículo 86.1 CE: la falta de concurrencia del presupuesto habilitante y la vulneración de uno de los límites materiales que establece el artículo 86 CE.

Durante la pendencia del proceso algunos de los preceptos del RD-Ley 5/2013 han sido derogados. Es lo que ha ocurrido con los artículos 1 a 4 y con las disposiciones adicional 1ª y final 1ª, derogadas por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30-10, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de Seguridad Social, así como con la disposición adicional 6ª, derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23-10, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto de los trabajadores. Dichas derogaciones no hacen perder objeto al recurso, ni siquiera de forma parcial, al plantearse en el mismo la posible conculcación del artículo 86.1 CE.

La reforma del sistema de pensiones que se articula mediante el Real Decreto-ley 5/2013 impugnado persigue su adecuación y sostenibilidad, favoreciendo la prolongación de la vida laboral, desarrollando oportunidades de empleo para los trabajadores de más edad y fomentando el envejecimiento activo.

Los preceptos del Real Decreto-ley abordan las siguientes materias:

a) El capítulo I (arts. 1 a 4) regula la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el trabajo.

b) El capítulo II contiene modificaciones en materia de jubilación en la Seguridad Social:

- la cuantía de la pensión de jubilación en los supuestos de anticipación en el acceso a la misma (art. 5)

- la jubilación anticipada (art. 6)

- la jubilación parcial (art. 7)

- normas transitorias en materia de pensión de jubilación (art. 8).

c) El capítulo III (art. 9) modifica el contrato a tiempo parcial y el contrato de relevo.

d) El capítulo IV (art. 10) contiene medidas para evitar la discriminación de los trabajadores de más edad en los despidos colectivos.

El Real Decreto-ley impugnado se completa con 9 disposiciones adicionales y 12 finales, además de una disposición transitoria única y una disposición derogatoria única.

Las disposiciones adicionales regulan un amplio abanico de cuestiones:

- el mantenimiento del empleo durante la percepción de la pensión de jubilación compatible con el trabajo (primera)

- el nuevo régimen de compatibilidad de la pensión de jubilación (segunda)

- su fecha de aplicación (tercera)

- la colaboración de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en relación con la jubilación anticipada (cuarta)

- el contenido del informe sobre la recomendación décimo sexta del Pacto de Toledo (quinta)

- la actuación de la comisión consultiva nacional de convenios colectivos en el ámbito de las CC.AA. (sexta)

- el informe previo a cualquier propuesta de despido colectivo o similar de las entidades participadas mayoritariamente o apoyadas financieramente por el fondo de reestructuración ordenada bancaria y de los entes, organismos y entidades del sector público estatal (séptima)

- normas sobre políticas activas de empleo para mayores de 55 años (octava)

- la creación de un comité de expertos para el estudio del factor de sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social (novena).

Las disposiciones finales modifican diversas normas legales y reglamentarias:

- el entonces vigente texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (primera)

- el Real Decreto-ley 29/2012, de 28-12, de mejora de la gestión y protección social en el sistema especial para empleados de hogar y otras medidas de carácter económico y social (segunda)

- el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (tercera)

- el Real Decreto 1493/2011, de 24-10, por el que se regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen general de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional 3ª de la Ley 27/2011, de 1-8, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social (cuarta)

- el Real Decreto 1716/2012, de 28-12, de desarrollo de las disposiciones establecidas, en materia de prestaciones, por la Ley 27/2011, de 1-8, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social (quinta)

- el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14-5 (sexta)

- el Real Decreto 1484/2012, de 29-10, sobre las aportaciones económicas a realizar por las empresas con beneficios que realicen despidos colectivos que afecten a trabajadores de 50 o más años (séptima)

- el Real Decreto 1483/2012, de 29-10, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada (octava).

Los diputados recurrentes sostienen que en el Real Decreto-ley impugnado no concurre la «extraordinaria y urgente necesidad» habilitante del uso de la facultad legislativa de urgencia del Gobierno, dado que no puede justificarse su aprobación por las razones señaladas por el Gobierno.

El control de constitucionalidad del presupuesto habilitante no debe realizarse de manera global, sino distinguiendo entre los distintos bloques a los que se refiere la norma impugnada.

Los diputados recurrentes han diferenciado las medidas asociadas a la jubilación anticipada y parcial, incluyendo la regulación de la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el trabajo, del resto de las previsiones del Real Decreto-ley 5/2013. Entre éstas últimas los recurrentes distinguen las modificaciones introducidas en el régimen de aportaciones económicas en los despidos colectivos para evitar la discriminación de los trabajadores de más edad del resto de medidas contenidas en el citado Real Decreto-ley 5/2013.

A) Comenzando por el análisis de la concurrencia del presupuesto habilitante respecto a las medidas consistentes en la modificación del régimen de la regulación de la jubilación anticipada y de la jubilación parcial, debemos precisar, en primer lugar, que a tal cuestión se dedica, de una u otra forma, una parte sustancial de la norma impugnada, en concreto, sus artículos 1 a 9, así como las disposiciones adicionales 1ª a 5ª y las disposiciones finales 1ª.Cinco y 5ª. Todos estos preceptos regulan medidas relacionadas entre sí en el ámbito de la jubilación anticipada, la jubilación parcial y la compatibilidad entre vida activa y pensión.

Procede desestimar el recurso en este punto.

B) Debemos examinar ahora las reformas introducidas en el régimen de aportaciones económicas en los despidos colectivos a las que se refiere el artículo 10 y las disposiciones finales 3ª y 7ª.

Procede desestimar este motivo de inconstitucionalidad.

C) Las restantes medidas contenidas en las disposiciones adicional, transitoria y finales del Real Decreto-ley 5/2013 deben ser examinadas separadamente, atendiendo al planteamiento que se ha expuesto.

a) Comenzaremos por las relativas al subsidio por desempleo para mayores de 55 años y, en relación con ellas, las vinculadas a las políticas activas de empleo para mayores de esa edad (disposiciones adicional 8ª, transitoria única y final 1ª.1).

Ni en la exposición de motivos de la norma ni en el debate parlamentario de convalidación ni en la memoria de impacto normativo se indica que tales modificaciones traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida. En todo caso, lo que si puede advertirse es la razón por la que el Gobierno entiende que es necesario reformar el subsidio para mayores de 55 años, pero no una explicación de por qué esta reforma sea urgente en los términos exigidos por la doctrina constitucional para entender cumplida la exigencia del presupuesto habilitante derivado del artículo 86.1 CE.

Por tanto, las disposiciones adicional 8ª, transitoria única y final 1ª.1 del Real Decreto-ley 5/2013 vulneran el artículo 86.1 CE y son inconstitucionales y nulas.

b) De la disposición final 1ª, debemos atender ahora a lo previsto en sus apartados tercero y cuarto, pues ya hemos examinado sus apartados primero y segundo.

Respecto al primero de ellos la exposición de motivos hace referencia al contenido de la reforma que se introduce, sin que haya mención a esta medida en el debate de convalidación. La memoria añade a la explicación de la exposición de motivos que la razón de la reforma es «ofrecer al colectivo de mutualistas del Régimen Especial del Mar el mismo trato que el dispensado a los mutualistas del Régimen General de la Seguridad Social».

Resulta así que el Gobierno, si bien argumenta la razón de su adopción, no ha justificado la extraordinaria y urgente necesidad de esta medida que permitiría su regulación por decreto-ley. Eso determina su inconstitucionalidad y nulidad por infracción del artículo 86.1 CE.

Por su parte, la disposición final primera.4 modifica la disposición adicional 39ª del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social a fin de facilitar «la constatación del requisito de estar al corriente en el pago de las cuotas a efecto de las prestaciones en el caso de trabajadores que sean responsables del ingreso de las cotizaciones, simplificando la labor de los solicitantes de prestaciones en el cumplimiento de la documentación exigida». La exposición de motivos justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la medida del siguiente modo: «En cuanto a la eliminación de requisitos a los interesados para que puedan acreditar estar al corriente en el pago de las cuotas a efecto de las prestaciones, para no demorar los beneficiosos efectos que esta medida depara, al conseguirse una mayor celeridad y agilidad en los procedimientos de reconocimiento de prestaciones». En similares términos se pronuncia la memoria que, en 3 ocasiones, señala que «se facilita, a través de la modificación de la disposición adicional 39ª, la constatación del requisito de estar al corriente en el pago de las cuotas a efecto de las prestaciones en el caso de trabajadores que sean responsables del ingreso de las cotizaciones, simplificando la labor de los solicitantes de prestaciones en el cumplimiento de la documentación exigida».

Aun reconociendo los efectos beneficiosos que la simplificación de trámites implica, lo que es relevante en el enjuiciamiento que se nos demanda es la explicación acerca de que tales modificaciones traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para su tramitación legislativa. No se han aducido efectos beneficiosos para unos colectivos concretos, sino unos imprecisos efectos beneficiosos para el sistema en su conjunto, fruto de la inmediata entrada en vigor de la norma impugnada.

Por tanto, debemos concluir que la invocación genérica y abstracta de los efectos beneficiosos que puede acarrear la inmediata entrada en vigor de la regulación contenida en un decreto-ley no puede considerarse una situación caracterizada de la excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve. No se cumple, por tanto, el requisito constitucional de la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que exige como presupuesto habilitante el artículo 86.1 CE.

c) La disposición final 2ª modifica el Real Decreto-ley 29/2012, de 28-12, de mejora de gestión y protección social en el sistema especial para empleados de hogar y otras medidas de carácter económico y social en dos aspectos relacionados con la necesidad de adecuar la redacción del artículo 6.2 del Real Decreto-ley 29/2012, de 28-12, relativo a los complementos por mínimos, a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social y en la Ley 17/2012, de 27-12, de presupuestos generales del Estado para el año 2013; y con la necesidad de subsanar la omisión relativa al cómputo de las pensiones reconocidas por otro Estado para determinar la concurrencia o no de la dependencia económica a efectos del reconocimiento del complemento por mínimos con cónyuge a cargo del titular de la pensión.

La exposición de motivos justifica la urgencia de estas reformas afirmando que «la propia previsión de la norma por la que retrotrae la fecha de efectos de estas modificaciones al día 1-1-2013 justifican en modo adecuado las razones de extraordinaria y urgente necesidad para su regulación mediante este real Decreto-ley». Nada se dice sobre esta norma en el debate de convalidación, mientras que la memoria afirma que «el hecho de que el incremento de las pensiones y determinación del importe y condiciones de los complementos por mínimos deba tener efectos desde el 1-1-2013 dispensa de ofrecer más aclaración sobre la necesidad de recurrir a la fórmula del Real Decreto-Ley, sin que exista alguna otra alternativa a esta medida».

Debemos descartar que pueda justificar la extraordinaria y urgente necesidad requerida como presupuesto habilitante la que se refiere a la no demora de los efectos beneficiosos que proporciona la norma. En la Sentencia del TC 68/2007, de 28-3, rechazamos como justificación de la extraordinaria y urgente necesidad la mera conveniencia de que el acceso a la protección de colectivos hasta entonces desprotegidos se realizara de manera inmediata. Aquí ocurre algo similar. La retroacción de efectos forma parte del propio contenido de la medida, luego no puede servir para justificar su extraordinaria y urgente necesidad, pues, precisamente por ese efecto retroactivo, ningún inconveniente habría para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida.

Por tanto, en el presente caso el Real Decreto-ley no ha cumplido el requisito constitucional de la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que exige como presupuesto habilitante el artículo 86.1 CE, lo que determina la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final 2ª del Real Decreto-ley 5/2013.

d) Examinaremos ahora las disposiciones finales 4ª y 6ª.

Acerca de la disposición final 4ª, la exposición de motivos afirma que «se modifica el Real Decreto 1493/2011, de 24-10, por el que se regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, ampliando el plazo para la presentación de solicitud de suscripción de convenio especial hasta el 31-12-2014 y el número máximo de mensualidades en que se puede efectuar el pago fraccionado del convenio especial». Por su parte, la memoria señala que la reforma responde «al objeto de dotar de mayor flexibilidad, dada la actual situación económica, a las condiciones de suscripción del convenio especial previsto en su disposición adicional 1ª para las personas que, con anterioridad a la entrada en vigor del citado real decreto, hubieran participado en programas de formación, cuyo plazo de solicitud ha expirado el 31-12-2012. Así, con esta modificación se amplía el plazo para solicitar la suscripción de dicho convenio especial y se aumenta el número de mensualidades en las que puede fraccionarse su pago». Más adelante, la misma memoria, señala que estas razones «justifican su inclusión en el Real Decreto-ley».

Sobre la disposición final 6ª afirma la exposición de motivos que «las disposiciones finales 5ª y 6ª establecen diversas modificaciones técnicas del Real Decreto 1716/2012, de 28-12, de desarrollo de las disposiciones establecidas, en materia de prestaciones, por la Ley 27/2011, de 1-8, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social y del Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14-5». En el debate de convalidación nada se dijo acerca de esta norma. La memoria de impacto normativo alude a que la norma responde a la necesidad de atribuir, en el ámbito provincial, la competencia para sancionar determinadas infracciones graves, señalando posteriormente que «parece conveniente incorporar al texto del real Decreto-ley la modificación de esta norma procedimental, a fin de solventar la indefinición competencial indicada, máxime cuando en el mismo se introducen algunas modificaciones en la propia Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social incorporándose dos nuevos tipos de infracciones».

De nuevo, en el presente caso nada hay que indique que la regulación introducida trate de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituya una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida. Tampoco en momento alguno se ha justificado, ni a ellos se ha aludido siquiera, cuáles podrían ser los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirían de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el precepto recurrido por el procedimiento legislativo parlamentario. En la exposición de motivos de la norma y en la memoria se explica el contenido de las medidas y, todo lo más, las razones que llevan al Gobierno a adoptarlas, pero no hay elemento alguno que permita a este Tribunal inferir la urgencia en su adopción. Lo que ahora importa no son las medidas adoptadas, sino que la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, habilitante de la legislación de urgencia, haya sido efectivamente acreditada. No se ha cumplido, por tanto, el requisito constitucional de la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que exige como presupuesto habilitante el artículo 86.1 CE.

Por tanto, las disposiciones finales 4ª y 6ª del Real Decreto-ley 5/2013 son inconstitucionales y nulas.

Falta por examinar el segundo motivo de inconstitucionalidad planteado por los recurrentes.

Estos alegan la vulneración de la prohibición de afectación de los derechos regulados en el título I CE, afirmando que el Real Decreto-ley 5/2013 y, en particular, sus previsiones sobre la jubilación anticipada de los artículos 6 y 7, afectan a aspectos sustanciales de la regulación del derecho de acceso a las prestaciones de la Seguridad Social, en cuanto que regula la edad de acceso a la pensión y el número de años cotizados que se exigen para ello, contraviniendo con ello la prohibición del artículo 86.1 CE por cuanto se estaría afectando al derecho a las prestaciones de la Seguridad Social que consagra el artículo 41 CE.

Este segundo motivo de inconstitucionalidad ha de ser desestimado en atención a la doctrina de la Sentencia del TC 139/2016, de 21-7, en la que se examinaba una queja relacionada con la infracción de los límites materiales del decreto-ley en relación con el artículo 43 CE.

FALLO: El Tribunal Constitucional, ha decidido

1.º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 5/2013, de 15-3, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo y declarar la inconstitucionalidad y nulidad, con los efectos indicados a continuación, de las disposiciones adicionales sexta, séptima y octava; disposición transitoria única y disposiciones finales primera.1, 2, 3 y 4; segunda; cuarta; sexta y octava.

2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.

Firmado y rubricado por 12 magistrados con el voto particular de 3

VER SENTENCIA

http://hj.tribunalconstitucional.es/docs/BOE/BOE-A-2018-9537.pdf

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