SENTENCIA DEL TC DE 11-01-2018

SENTENCIA DEL TC DE 11-01-2018. RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDO POR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO CONTRA DETERMINADAS DISPOSICIONES DE LA LEY 7/2016, DE 21-7, DE MEDIDAS EXTRAORDINARIAS CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL, DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA (BOE 7-2)

I. Antecedentes

1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley 7/2016, de 21-7, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

2. Los motivos de impugnación que articula el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:

a) Por un lado, se impugnan los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, que forman parte del título II de la Ley 7/2016, que lleva por rúbrica “Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura”. porque dichos preceptos incurren en extralimitación competencial porque regulan materias de competencia estatal conforme a los apartados primero, segundo, decimosexto y decimoséptimo del artículo 149.1 CE, pues corresponde únicamente al Estado establecer las fórmulas legales que permitan acceder a la asistencia sanitaria pública a los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España.

Se alega que, incurren en inconstitucionalidad por conexión las disposiciones adicionales primera y segunda (inciso final del primer párrafo), relativas a las “situaciones especiales de atención primaria” y a la “evaluación y seguimiento” del cumplimiento de los objetivos de la Ley.

b) Por otro lado, se impugna el artículo 12.1, primer párrafo in fine, que regula la inembargabilidad de las ayudas económicas de apoyo social. Se señala que vulnera el orden de distribución de competencias previsto en el artículo 149.1.6 CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, “sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las CC.AA.”. La excepción competencial que contempla el “sin perjuicio” no sería de aplicación en el presente caso, porque la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencia normativa en esta materia.

II. Fundamentos jurídicos

3. El presente recurso de inconstitucionalidad es exclusivamente competencial.

a) Los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 forman parte del título II de la Ley 7/2016, cuya rúbrica es “Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura”, y detallan el alcance de esa universalización, las prestaciones asistenciales y farmacéuticas incluidas, los requisitos exigidos para solicitar el acceso, el procedimiento, la asignación de centro y de médico y los supuestos de exclusión.

Y las disposiciones adicionales 1ª y 2ª (inciso final del primer párrafo), impugnadas por conexión, se refieren a las “situaciones especiales de atención primaria” y la “evaluación y seguimiento” del cumplimiento de los objetivos de la Ley.

A los efectos del presente recurso debemos centrarnos en los preceptos impugnados que determinan el alcance subjetivo y objetivo de la universalización de la atención sanitaria, pues los demás son meramente instrumentales de la regulación prevista.

Por lo que respecta al alcance subjetivo, el artículo 2 establece en su letra a) que las acciones y medidas previstas en la Ley se articulan mediante

El artículo 3 dispone que el objeto de la Ley es:

El artículo 5 dispone lo siguiente con relación a las prestaciones sanitarias:

El artículo 6.1 señala con relación a las prestaciones farmacéuticas:

El Abogado del Estado considera que dichos preceptos incurren en extralimitación competencial porque regulan materias de competencia estatal conforme a los apartados 1, 2, 16 y 17 del artículo 149.1 CE, pues corresponde únicamente al Estado establecer las fórmulas legales que permitan acceder a la asistencia sanitaria pública a los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España.

El Letrado de la Asamblea de Extremadura rechaza cada una de esas vulneraciones competenciales y considera que los preceptos impugnados constituyen ejercicio legítimo de la competencia autonómica de asistencia social.

b) El problema planteado en el presente recurso de inconstitucionalidad ya ha sido resuelto por este Tribunal en la STC 134/2017, de 16-11, en la que nos pronunciamos acerca de si en el Sistema Nacional de Salud, establecido para todo el territorio del Estado, el derecho de acceso a la cartera de prestaciones sanitarias debe tener el mismo nivel de cobertura subjetiva, doctrina que ha sido reiterada en la STC 145/2017, de 14-12.

En la STC 134/2017 consideramos que una regulación autonómica similar a la aquí impugnada se encuadraba en la materia de sanidad. Teniendo en cuenta la similitud de su fin y contenido, el mismo encuadramiento competencial se debe aplicar al primer grupo de preceptos impugnados de la Ley 7/2016, sin que, en consecuencia, sea necesario examinar la incidencia de los demás títulos competenciales estatales invocados por el Abogado del Estado.

Al situarse la controversia en el ámbito sanitario, en la que el Estado dispone de la competencia exclusiva para las bases y la coordinación general (art. 149.1.16 CE) y a las CC.AA., de acuerdo con sus Estatutos, les corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución, resulta plenamente trasladable lo que la citada STC 134/2017 señaló sobre el cambio introducido por el Real Decreto-ley 16/2012 en la configuración de las bases estatales en el ámbito sanitario y sus correspondientes efectos.

En definitiva, el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28-5, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción introducida por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, diseña una nueva configuración de las bases en el ámbito sanitario.

Dicho precepto estatal garantiza la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, a aquellas personas que ostenten la condición de asegurado. Según el apartado primero tienen la condición de asegurado:

El apartado tercero del artículo 3 de la Ley 16/2003 amplía el colectivo de personas que pueden acceder a la condición de asegurado, aunque no cumplan ninguno de los requisitos anteriores, a

El apartado cuarto extiende la cobertura a

El apartado quinto prevé el acceso a las prestaciones sanitarias de

Finalmente, en el apartado sexto

Tal como afirmamos en la STC 134/2017 y reiteramos en la STC 145/2017, la determinación de la condición de asegurado y beneficiario del Sistema establecida en el artículo 3 de la Ley 16/2003, cumple la doble exigencia de ser formal y materialmente básica, pues se encuentra recogida en una norma con rango de ley y tal determinación ha sido considerada por la doctrina de este Tribunal como materialmente básica.

Por tanto, establecido el carácter básico, tanto formal como material, de la normativa estatal, hemos de determinar, prosiguiendo con la segunda de las condiciones que son propias de un examen de constitucionalidad mediata como el que se plantea en el presente proceso, si el reconocimiento en la Ley impugnada del derecho de acceso a las prestaciones sanitarias de una serie de personas que no tienen la condición de asegurados o beneficiarios según la normativa básica estatal entra o no en contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa con la norma básica referida.

A este respecto, como ya hemos señalado, los artículos 2 a) y 3 de la Ley 7/2016 de la Asamblea de Extremadura extienden el acceso a las prestaciones sanitarias a las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España y con residencia efectiva en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud y que no puedan exportar el derecho a cobertura sanitaria en el Sistema Nacional de Salud desde sus países de origen, ni exista un tercero obligado a pago. De este modo, de forma expresa, lo que lleva a efecto esta norma es una ampliación de la cobertura sanitaria en el ámbito subjetivo de las prestaciones no contemplado por la normativa estatal, que, como hemos señalado, incluye entre los sujetos que tienen la condición de asegurados a los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio español, pero no a los que no están registrados ni autorizados como residentes en España.

En consecuencia, al no atender al criterio de lo básico establecido en la norma estatal, los artículos 2 a) y 3 de la Ley 7/2016 deben declararse inconstitucionales y nulos por vulneración del artículo 149.1.16 CE.

Igualmente y por idéntico motivo deben declararse inconstitucionales y nulos los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 y la disposición adicional 1ª, ya sea por determinar las concretas prestaciones sanitarias a las que, en contravención de las bases estatales, tendrían acceso las personas mencionadas en los artículos 2 a) y 3, ya por establecer normas instrumentales para regular dicho acceso o evaluarlo. En cambio, no procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del —también impugnado— inciso “así como la posible utilización inadecuada del acceso al Sistema Extremeño de Salud” del párrafo primero de la disposición adicional 2ª, pues una vez depurada la Ley 7/2016 de los aspectos que contradicen las bases estatales, su previsión no plantea ya tacha de inconstitucionalidad alguna.

4. El otro precepto impugnado es el artículo 12.1, primer párrafo in fine, que establece la inembargabilidad de unas ayudas extraordinarias de apoyo social para contingencias.

Este Tribunal considera que la norma impugnada se encuadra en la materia de legislación procesal. La anterior constatación nos sitúa, por tanto, en el ámbito del artículo 149.1.6 CE. En consecuencia, lo que a continuación debemos dilucidar es si concurre alguna de las dos situaciones a las que alude el letrado autonómico.

b) Comenzaremos indagando si la norma impugnada puede considerarse, una inocua reiteración de una norma procesal general.

No puede afirmarse que la norma autonómica sea mera reiteración de una norma procesal general. Solo el legislador estatal puede precisar, delimitar o ampliar el alcance de las normas procesales generales.

c) Queda comprobar si la norma impugnada constituye ejercicio de la competencia procesal autonómica.

De acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal para una Comunidad Autónoma, si no viene justificada por una especialidad del derecho sustantivo autonómico.

Le corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la Ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan desprender o inferir esas “necesarias especialidades”.

Teniendo presente que la necesidad a que se refiere la cláusula competencial del artículo 149.1.6 CE “no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las CC.AA.”.

Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, la citada STC 47/2004 (FJ 5) señaló que deben completarse tres operaciones para aplicar la salvedad competencial contenida en el artículo 149.1.6 CE y dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una “necesaria especialidad” procesal que encuentra legitimidad constitucional en el artículo 149.1.6 CE:

- primero, ha de determinarse cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades;

- segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal, y por tanto general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico;

- finalmente, ha de indagarse si entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales.

Aplicando esa doctrina al enjuiciamiento de la norma impugnada, debemos señalar:

En primer lugar, que el derecho sustantivo autonómico viene conformado en el presente caso por las normas ordenadoras de la ayuda social extraordinaria que contempla el artículo 12 de la Ley 7/2016.

En segundo lugar, debemos destacar que la norma autonómica no introduce propiamente una especialidad, sino que modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por tanto, regulada por el derecho procesal general, como es la de los bienes inembargables.

En tercer lugar, esa ampliación no se conecta de forma directa con una peculiaridad del derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma.

La representación procesal de la Asamblea de Extremadura no ha ofrecido justificación alguna de la eventual necesidad de una especialidad procesal en este ámbito con respecto a las normas procesales generales. Esa necesidad tampoco se deduce de la propia Ley 7/2016.

En suma, la norma impugnada no puede considerarse amparada en la competencia autonómica en materia procesal.

Por todo ello, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “Estas ayudas tienen el carácter de inembargables” del párrafo primero del artículo 12 de la Ley 7/2016, por invadir el ámbito competencial reservado al Estado por el artículo 149.1.6 CE.

FALLO

El TC ha decidido

1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, el inciso “Estas ayudas tienen el carácter de inembargables” del párrafo primero del artículo 12.1 y la disposición adicional 1ª de la Ley 7/2016, de 21-7, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

2º Desestimar el recurso en lo demás.

Firmado y rubricado por: Juan José González Rivas, Encarnación Roca Trías, Andrés Ollero Tassara, Fernando Valdés Dal-Ré, Santiago Martínez-Vares García, Juan Antonio Xiol Ríos, Pedro José González-Trevijano Sánchez, Antonio Narváez Rodríguez, Alfredo Montoya Melgar, Ricardo Enríquez Sancho, Cándido Conde-Pumpido Tourón, María Luisa Balaguer Callejón.

Votos particulares: Fernando Valdés Dal-Ré, Juan Antonio Xiol Ríos, Cándido Conde-Pumpido Tourón, María Luisa Balaguer Callejón y Antonio Narváez Rodríguez.

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