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SENTENCIA DEL TC DE 12-12-2017. RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO POR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO EN RELACIÓN CON EL DECRETO-LEY 5/2016, DE 11-10, POR EL QUE SE REGULA LA JORNADA DE TRABAJO DEL PERSONAL EMPLEADO PÚBLICO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Competencias sobre relaciones laborales y función pública: nulidad de la norma legal que fija la duración de la jornada laboral de los empleados públicos El Decreto-ley impugnado establece, en su artículo único, lo siguiente: Decreto-Ley 5/2016, de 11-10 Artículo único. Jornada de trabajo «1. A partir del 16-1-2017 el personal a que se refieren las letras a), b) y c) del artículo 3 de la Ley 3/2012, de 21-9, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía, recupera la jornada ordinaria de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual, cuando así lo tuviese reconocido con anterioridad en su regulación específica. Los procesos de adaptación que deban llevarse a cabo para la efectiva implantación de esta jornada en la Administración de la Junta de Andalucía, sus entidades instrumentales y consorcios, serán objeto de la correspondiente negociación colectiva en su ámbito respectivo. Todo ello sin perjuicio de las demás modalidades de jornada normativa o convencionalmente establecidas, que se adaptarán a esta jornada ordinaria en lo que fuere necesario. 2. El horario en el que se realizará la jornada ordinaria del personal estatutario y laboral de las instituciones sanitarias se aplicará en función de los turnos de trabajo diario que, con la necesaria flexibilidad, se establezcan a través de pactos con los representantes de las personas trabajadoras y que se adaptarán a esta jornada ordinaria. 3. En el ámbito del personal docente que imparte las enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3-5, de Educación, debido a la necesaria planificación y adaptación al calendario escolar, la implantación de la jornada de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual y la jornada lectiva de 18 horas, serán coincidentes con el inicio del curso escolar 2017-2018. En este sentido, el restablecimiento de las 18 horas de la parte lectiva de la jornada semanal del personal docente, a excepción del que imparte las enseñanzas de educación infantil y primaria y el de los Centros Específicos de Educación Especial, se llevará a cabo reduciendo una hora lectiva en el curso escolar 2017-2018 y otra hora en el curso escolar 2018-2019. 4. El personal que ocupa puestos de trabajo que tengan establecida la dedicación exclusiva deberá realizar, además de la jornada general de trabajo, el número de horas anuales que dicha dedicación suponga. 5. Se podrán establecer jornadas especiales a través de pactos con los representantes de las personas trabajadoras.» FUNDAMENTOS JURÍDICOS El Abogado del Estado considera que la disposición impugnada, al establecer la jornada ordinaria de trabajo de 35 horas semanales, contraviene la jornada general de trabajo mínima de 37,5 horas semanales del personal del sector público, incluido el personal estatutario, establecida en la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012, de 29-6, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, dictada al amparo del artículo 149.1.7 y 18 CE. Ley 2/2012, de 29-6 Disposición adicional 71ª. Jornada general del trabajo en el Sector Público. Uno. A partir de la entrada en vigor de esta Ley, la jornada general de trabajo del personal del Sector Público no podrá ser inferior a 37,5 semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. A estos efectos conforman el Sector Público: a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las CC.AA. y las Entidades que integran la Administración Local. b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social. c) Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universidades Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad. d) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26-11, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local. e) Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades. f) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a e) del presente apartado sea superior al 50 %. Asimismo, las jornadas especiales existentes o que se puedan establecer, experimentarán los cambios que fueran necesarios en su caso para adecuarse a la modificación general en la jornada ordinaria. En todo caso, las modificaciones de jornada que se lleven a efecto como consecuencia del establecimiento de esta medida, no supondrán incremento retributivo alguno. Dos. Con esta misma fecha, queda suspendida la eficacia de las previsiones en materia de jornada y horario contenidas en los Acuerdos, Pactos y Convenios vigentes en los entes, organismos y entidades del Sector Público indicados en el apartado anterior, que contradigan lo previsto en este artículo. Tres. Esta disposición tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.7ª, 149.1.13ª y 149.1.18ª de la Constitución española. Asimismo, se alega que la norma autonómica al determinar, para el personal docente, la jornada lectiva de 18 horas, contradice lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20-4, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, lo que comporta una vulneración mediata de los títulos competenciales contenidos en el artículo 149.1.18 y 30 CE. En relación con la disposición derogatoria única y las disposiciones finales se aduce que son normas conexas con lo dispuesto en el artículo único del Decreto-ley, que declarado éste como inconstitucional y nulo, deben seguir su suerte. Finalmente, se aduce que el Decreto-ley impugnado vulnera el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAAnd) y el artículo 86 CE porque no concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad que exigen dichos preceptos para aprobar decretos-leyes, conectándolo con el anterior motivo, ya que la demanda afirma que no concurría la circunstancia de la extraordinaria y urgente necesidad para aprobar el Decreto-ley, porque su adopción se justifica en el cumplimiento de un acuerdo para la defensa y mejora del empleo público que es contrario a la normativa básica del Estado. Tanto el Letrado del Parlamento de Andalucía como la Letrada de la Junta de Andalucía, en los términos recogidos en los antecedentes, solicitan la desestimación íntegra del recurso. 2. Se plantean 2 órdenes de cuestiones: - la extralimitación competencial por parte de la Comunidad Autónoma y la consiguiente vulneración de las competencias estatales ex artículo 149.1.7, 18 y 30 CE, y - la vulneración del artículo 86.1 CE y del artículo 110 EAAnd, por no concurrir en relación con el Decreto-ley el presupuesto de hecho habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. 3. Análisis del primer motivo impugnatorio, la vulneración del orden constitucional de competencias que se imputa tanto al establecimiento de la jornada ordinaria de 35 horas semanales como, en el ámbito del personal docente, al establecimiento de la jornada lectiva de 18 horas. Nos encontramos esencialmente, ante lo que nuestra doctrina denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales. Según nuestra doctrina, para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de 2 circunstancias: - que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; - que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa. Así, comenzando con la jornada ordinaria de 35 horas semanales, se ha de determinar si su establecimiento por el Decreto-ley 5/2016 vulnera lo dispuesto en la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012, de 29-6, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, norma dictada al amparo del artículo 149.1.7 y 18 CE. La Sentencia del TC 158/2016, resolvió el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra el artículo 1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 7/2015, de 2-12, por la que se modifican la Ley 1/2012, de 21-2, de medidas complementarias para la aplicación del plan de garantías de servicios sociales, en materia de jornada de trabajo, y la Ley 10/2014, de 18-12, de presupuestos generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2015, en materia de prolongación de la permanencia en el servicio activo del personal funcionario y estatutario de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. En dicho recurso de inconstitucionalidad la demanda razonaba que la norma recurrida, al fijar en 35 horas semanales la jornada general de trabajo de 3 tipos de personal del sector público autonómico, contradecía la jornada general de trabajo mínima de 37,5 horas semanales del personal del sector público, incluido el personal estatutario, establecida en la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012, de 29-6, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, al amparo de los artículos 149.1.7, 149.1.13 y 149.1.18 CE, con lo que de un modo mediato invadían este ámbito competencial reservado al Estado. Esta es, precisamente, la misma controversia que se suscita en el presente recurso de inconstitucionalidad en relación con el establecimiento por el Decreto-ley impugnado de la jornada ordinaria de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual. El fundamento jurídico 3 de la Sentencia del TC 158/2016 establece: Fundamento Jurídico 3 La controversia sobre la que tenemos que resolver se encuadra en el ámbito del régimen jurídico del personal del sector público autonómico. Así lo ha resaltado la STC 99/2016, FJ 7, en la que se analizaba precisamente si la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012, en tanto que impone una jornada general de trabajo mínima para todo el personal del sector público, incluido por tanto el sector público dependiente de una Comunidad Autónoma, constituye un ejercicio legítimo de competencias estatales. Descartamos, en consecuencia, como también hizo el Tribunal en la sentencia referida, la perspectiva de enjuiciamiento del art. 149.1.13 CE, que atiende más a la finalidad de contención del gasto que puede motivar una cierta delimitación de la jornada de trabajo. En el ámbito del régimen jurídico del personal del sector público autonómico inciden ciertas competencias estatales. En primer lugar, el Estado es competente ex art. 149.1.18 CE para establecer la regulación básica de los derechos y deberes del personal del sector público que tenga la condición de funcionario, incluido el que forme parte de la función pública autonómica. Así lo ha declarado este Tribunal en relación a la determinación básica de sus retribuciones. En segundo lugar, en cuanto al personal del sector público autonómico que tenga un vínculo laboral cobra relevancia la competencia exclusiva que atribuye al Estado el art. 149.1.7 CE en materia de legislación laboral. La citada STC 99/2016, FJ 7, ha resuelto “que el título competencial ‘legislación laboral’ tiene ‘un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios’. Elemento esencial del contrato de trabajo es el tiempo de prestación de servicios”. En este ámbito material —el del régimen jurídico del personal del sector público autonómico— también concurren competencias autonómicas junto con las estatales indicadas. Compete a las CC.AA., respecto de aquella parte de su personal que tenga la condición de funcionario, el desarrollo legislativo de la regulación básica estatal ex art. 149.1.18 CE y su ejecución. Por su parte, cuando se trata de personal laboral a su servicio les incumbe la ejecución de la legislación laboral aprobada por el Estado ex art. 149.1.7 CE. En el ejercicio de estas atribuciones, dada la naturaleza propia de las funciones de desarrollo legislativo y de ejecución, las CC.AA. no pueden desconocer la legislación que el Estado haya dictado legítimamente con apoyo en las cláusulas 7 y 18 del art. 149.1 CE. Corresponde también a las CC.AA., esta vez respecto de todo el personal a su servicio, independientemente de que su vínculo sea funcionarial o laboral, y en virtud de las competencias que sus Estatutos les reconozcan para organizar sus instituciones en general, y el personal a su servicio en particular, la determinación de las condiciones concretas de trabajo de dicho personal. Ahora bien, el ejercicio que cada Comunidad Autónoma haga de esta competencia se entiende “sin perjuicio de las competencias estatales ex art. 149.1 CE”, esto es, será un ejercicio constitucionalmente legítimo mientras no desconozca o menoscabe las decisiones que el Estado pueda adoptar en virtud de sus competencias propias, entre las que destacan por lo que hace a esta materia, como antes se ha razonado in extenso, las que le atribuyen las cláusulas 7 y 18 del art. 149.1 CE. Conforme a dicho reparto de competencias hemos de resolver la controversia planteada que se concreta en que el Decreto-ley impugnado, al establecer la jornada ordinaria de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual, vulnera la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012. Al respecto, debemos descartar la alegación del Letrado del Parlamento de Andalucía respecto a la derogación de esta disposición, cuestión ya resuelta en la STC 158/2016, FJ 2. La citada disposición que, dispone en su apartado uno que la jornada general de trabajo del personal del sector público, que entre otros componentes comprende las Administraciones de las CC.AA. [apartado 1 a)] y las personas jurídicas públicas [apartados 1 c) y d)] y privadas [apartados 1 e) y f)] dependientes de ellas, no podrá ser inferior a 37,5 horas semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. Prevé también que las jornadas especiales existentes o que se puedan establecer, entre las que se cuentan las del personal al servicio de las instituciones sanitarias, experimentarán los cambios que fueran necesarios en su caso para adecuarse a la modificación general en la jornada ordinaria. Por su parte, el Decreto-ley 5/2016, de 11-10, recupera la jornada ordinaria de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual para el personal del sector público especificado en el mismo. En el apartado 1 del artículo único establece expresamente dicha jornada para el personal a que se refieren las letras a), b) y c) del artículo 3 de la Ley 3/2012, de 21-9, de medidas fiscales, administrativas, laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía. El apartado 2 del artículo único se refiere al personal estatutario y laboral de las instituciones sanitarias. El apartado 3, por su parte, determina expresamente la forma de implantación de la jornada de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual La disposición derogatoria única deroga cuantas disposiciones se opongan a lo dispuesto en este Decreto-ley y, en especial, el artículo 25 de la Ley 3/2012, de 21-9, que establecía la jornada ordinaria de trabajo del personal 37,5 horas semanales de promedio en cómputo anual. Tal y como apreciamos en la citada STC 158/2016, FJ 6, resulta incompatible con la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012 una norma autonómica que determine una duración de la jornada de trabajo que sea inferior a la prevista en la misma, esto es, que sea inferior a 37,5 horas semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, como sucede en el Decreto-ley impugnado que prevé la jornada de trabajo de 35 horas semanales de promedio en cómputo anual. Procede, pues, estimar este motivo de impugnación. 4. En segundo lugar, debemos analizar la contradicción de la regulación de la jornada del personal docente prevista en el Decreto-ley 5/2016 con la que se dispone en el artículo 3 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20-4. Decreto-ley 14/2012, de 20-4 Artículo 3. Jornada lectiva. 1. La parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que imparte las enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos será, como mínimo, de 25 horas en educación infantil y primaria y de 20 horas en las restantes enseñanzas, sin perjuicio de las situaciones de reducción de jornada contempladas en la normativa vigente. 2. El régimen de compensación con horas complementarias será como máximo de una hora complementaria por cada período lectivo, y únicamente podrá computarse a partir de los mínimos a los que se refiere el apartado anterior. El apartado 3 del artículo único del Decreto-ley 5/2016, de 11 de octubre, prevé, en el ámbito del personal docente la implantación de la jornada lectiva de 18 horas. Además, la disposición derogatoria única del Decreto-ley deroga el artículo 25 de la Ley 3/2012, de 21-9, y, por tanto, la remisión que dicho artículo realizaba para determinar la parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que imparte las enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3-5, de educación, en centros docentes públicos y privados sostenidos con fondos públicos al artículo 3 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20-4, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Por su parte, el artículo 3 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20-4, establece que: «La parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que imparte las enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos será, como mínimo, de 25 horas en educación infantil y primaria y de 20 horas en las restantes enseñanzas, sin perjuicio de las situaciones de reducción de jornada contempladas en la normativa vigente». Este precepto entendimos que se había dictado conforme al artículo 149.1.18 y 30 CE. Afirmada así la competencia estatal para dictar la referida regulación debemos ahora analizar la eventual contradicción entre la norma impugnada y la norma de contraste aducida por el Abogado del Estado. En este caso, apreciamos dicha contradicción, en la medida en que la norma autonómica establece una duración de 18 horas de la parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que es inferior que la establecida por el legislador estatal, como jornada mínima, en 25 horas en educación infantil y primaria y de 20 horas en las restantes enseñanzas. Consecuentemente, debemos estimar el recurso de inconstitucionalidad en este punto. 5. Asimismo, resuelta la impugnación de la regulación de la jornada de 35 horas semanales y de la jornada lectiva del personal docente, las restantes previsiones del Decreto-ley 5/2016 no pueden sino considerarse normas complementarias a la regulación de la jornada por lo que debe llegarse a la misma conclusión en relación con las mismas, en cuanto que su impugnación no es autónoma. Consecuentemente, debemos declarar la inconstitucionalidad y nulidad del Decreto-ley 5/2016, de 11-10, por el que se regula la jornada de trabajo del personal empleado público de la Junta de Andalucía. Por tanto, declarada ya la inconstitucionalidad del Decreto-ley 5/2016, de 11 de octubre, no es necesario pronunciarse sobre la vulneración del artículo 86 CE y del artículo 110 EAAnd. FALLO El Tribunal Constitucional ha decidido: Estimar el presente recurso de inconstitucionalidad y, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del Decreto-ley 5/2016, de 11-10, por el que se regula la jornada de trabajo del personal empleado público de la Junta de Andalucía. Voto particular que formula el Magistrado D. Fernando Valdés VER SENTENCIA http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2018-604 VER OTRAS SENTENCIAS DE TEMAS LABORALES http://www.lapirenaicadigital.es/SITIO/SENTENCIASLAB.html
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