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SENTENCIA DEL TC DE 14-03-2016


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SENTENCIA DEL TC DE 14-03-2016 SOBRE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA HUELGA

Resoluciones administrativas que, con motivación suficiente, designaron a la demandante de amparo como personal encargado del mantenimiento de los servicios esenciales durante sendas jornadas de huelga.

Recurso de amparo promovido por Dª Aida contra las Resoluciones de la Dirección Médica del Hospital Universitario Central de Asturias de 15 y 20-11-2012.

Ha comparecido la Letrada del Servicio de Salud del Principado de Asturias. Ha intervenido el Ministerio Fiscal.

I. Antecedentes

1.  Dª Aida interpuso recurso de amparo contra las resoluciones referidas en el encabezamiento.

2.  Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Dª Aida es personal estatuario en el servicio de neumología ocupacional del Hospital Universitario Central de Asturias perteneciente al Servicio de Salud del Principado de Asturias.

b) Con ocasión de la huelga convocada para los médicos y demás facultativos empleados en el ámbito de atención primaria y atención especializada de las instituciones sanitarias del Servicio de Salud del Principado de Asturias, la Consejería de Sanidad dictó resolución de 2-11-2012, por la que se establecieron los servicios mínimos precisos para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos esenciales de la comunidad, concretándose que, en la unidad de neumología ocupacional del Hospital Universitario Central de Asturias, dichos servicios mínimos serían cubiertos por un facultativo en turno de mañana. A tal efecto, por el citado hospital se designó a la ahora demandante de amparo para cubrir los servicios mínimos correspondientes a los días 16 y 21-11-2012 en la indicada unidad de neumología ocupacional.

c) Por la recurrente en amparo se dirigieron sendos escritos a la dirección médica del Hospital Universitario Central de Asturias con fecha, respectivamente, de 15 y 20 de noviembre de 2012, en los que, en relación con las jornadas de huelga de los días 16 y 21, manifestaba que quería “notificar antes de que se inicie la jornada de huelga que el/la compareciente desea ejercer su derecho fundamental a la huelga en el supuesto de que los mínimos pudieran ser cubiertos por personal de su misma categoría y servicio que decidan no hacer huelga, solicitando al efecto que se produzca la correspondiente sustitución en dicha asignación de mínimos”. Asimismo, añadía que, presentada la petición por escrito, solicitaba respuesta fundamentada por el mismo conducto, manifestando que, sin perjuicio del ejercicio de las correspondientes acciones, sólo ejercería su derecho a la huelga si dicha sustitución de mínimos fuera autorizada.

d) Las indicadas solicitudes fueron contestadas por la directora del Hospital Universitario Central de Asturias mediante sendos escritos en los que se informaba a la solicitante de que, una vez evaluada la situación específica que crearía acceder a su petición, no era posible atender a la misma, dado que el cambio pretendido dificultaría o impediría la observancia de los servicios mínimos precisos para garantizar el cumplimiento del servicio público esencial encomendado a la institución. A esta justificación, en la contestación de 15-11-2012 se añadía, de una parte, que la solicitud había sido presentada por la interesada “en el día de hoy a las 14:15 h” y, de otro lado, que no podía atenderse a la petición “dado que la jornada de huelga ya está iniciada”.

e) En las hojas de seguimiento de incidencia de la huelga se hace constar la asistencia en la unidad de neumología ocupacional de 2 facultativos el día 16-11-2012 y de 4 facultativos el día 21-11-2012; en la relación de los que concurrieron se encontraba la demandante de amparo, habiéndose consignado en la hoja correspondiente que lo hacía en prestación de servicios mínimos.

f) Las citadas resoluciones de la directora del Hospital Universitario Central de Asturias de 15 y 20 de noviembre de 2012 fueron impugnadas por la ahora demandante de amparo mediante recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales; se invocaba como pretensión la vulneración del derecho de huelga.

Mediante Sentencia de 1-3-.2013, dictada en autos de derechos fundamentales, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Oviedo desestimó el recurso, al considerar que las resoluciones impugnadas no habían vulnerado el derecho de huelga. Las razones que esgrimió la Sentencia para llegar a dicha decisión fueron:

i) en primer lugar, porque los escritos de solicitud presentados por la actora eran lo suficientemente ambiguos como para entender que pretendía ser sustituida en su condición de “servicio mínimo” el día anterior a la jornada de huelga, siendo inaceptable su pretensión en tal escenario dado que, en ese día previo, nadie podía saber quiénes ejercitarían o no su derecho de huelga

ii) en segundo término, porque, conforme a la declaración testifical de la directora médica del hospital, la designación de los trabajadores que deben prestar los servicios mínimos no se hace, con carácter general, de forma aleatoria o al azar por los jefes de servicio, sino tomando en consideración los cometidos de cada facultativo, su especialidad, etc., lo que haría que el servicio se viera perjudicado si se atendiese la voluntad del trabajador de ser liberado de su condición de servicio mínimo

iii) como tercer argumento aduce el Juzgado que, cuando un trabajador es designado como servicio mínimo, se erige en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, de modo que debe cumplir tal cometido, sin que pueda pretender excusarse del mismo mediante la alegación de que otros empleados van a desempeñar o están desempeñando su trabajo, pues el derecho de huelga puede ejercitarse por cada trabajador en cualquier momento

iv) finalmente, señala la Sentencia que se aprecia en la actora un comportamiento en cierto modo abusivo por cuanto que presenta su solicitud el día inmediato anterior a la jornada de huelga y con un modelo estandarizado que indica que responde a criterios de actuación generalizados, en lo que parece que es una combinación del ejercicio del derecho de huelga y la pretensión de perturbar aún más el desenvolvimiento del servicio público.

g) Frente a la anterior Sentencia se interpuso recurso de apelación, que fue desestimado por el TSJ de Asturias mediante Sentencia de 28-6-2013. Se argumenta por el Tribunal que el escrito de interposición del recurso se limita a hacer consideraciones sobre la falta de acierto en los razonamientos empleados por el Juzgador para rechazar la pretensión deducida, pero sin efectuar ninguna consideración respecto a la infracción del ordenamiento jurídico que pudiera determinar la revocación de la Sentencia apelada, considerando los hechos plenamente concretados y aceptados. Asimismo, indica la Sentencia de apelación que la pretensión deducida de ser eximida de la obligación de prestar los servicios mínimos para los que ha sido designada si los mismos se estiman cubiertos por quienes no se acogen al derecho de huelga no se contempla en la legislación vigente y, por ello, ni puede invocarse que la Sentencia apelada haya infringido el ordenamiento legal aplicable al caso ni que haya ocasionado vulneración alguna del derecho de huelga, en cuanto que la designación para desarrollar los servicios mínimos constituye una limitación a dicho derecho.

3. En la demanda de amparo, la demandante alega que las resoluciones de la dirección médica del Hospital Universitario Central de Asturias de 15 y 20-11-2012, mediante las que dicho órgano no accedió a cambiar la designación de la demandante para cubrir los servicios mínimos, resultan lesivas de su derecho de huelga reconocido en el art. 28.2 CE.

a) La demandante indica, como cuestión nuclear del recurso, que el aspecto jurídico planteado en el proceso por derechos fundamentales consiste en dilucidar si un trabajador designado como servicio mínimo puede ser liberado de tal condición cuando, llegado el día de la huelga, se comprueba que el nº de facultativos de su servicio que han decidido no secundar la huelga es mayor que el fijado como mínimos a efectos de cubrir los servicios esenciales. Tras mostrar su discrepancia con los razonamientos del Juez de instancia y de la Sentencia del TSJ de Asturias, insiste en que hay que situarse, no en el plano de que se esté pidiendo que se sustituya a priori a la demandante para que se asignen los mínimos antes del inicio de la jornada a otra persona, sino en el de que, habiendo acudido aquélla a la hora de inicio de su jornada a cubrir los mínimos, resulte que el nº de facultativos que no quieran secundar la huelga sea mayor de aquel que la autoridad gubernativa haya fijado como mínimos. Es decir, según razona, los servicios esenciales de la comunidad ya están más que cubiertos por personal que decide no hacer huelga, y, por tanto, la finalidad a que responde la limitación del derecho de huelga está colmada. Según afirma, no se trata de impugnar la designación realizada para cubrir los mínimos, sino el mantenimiento de dicha designación cuando la causa a que responde ya no se da, y esto no genera dificultad o impedimento alguno de carácter asistencial.

Añade que todo acto de restricción de un derecho fundamental debe estar mínimamente motivado y dicha justificación debe responder a la finalidad a que responde. Respecto a la motivación de la denegación de la posibilidad de ejercer el derecho de huelga el día 16 de noviembre indica que es difícil superar la arbitrariedad y el absurdo: afirma que es falso que la jornada de huelga para la que se efectúa la solicitud estuviera iniciada, pues la petición se hace el día 15-11-2012 para ejercer el derecho de huelga el día 16 y la contestación de la dirección médica es del día 15; además, señala, debe tenerse en cuenta que la recurrente tenía encargado un trabajo administrativo (realización de informes para equipos de valoración de incapacidades con relación a la neumoconiosis), sin que se le asignara paciente alguno. Por lo que se refiere a la motivación de la denegación del ejercicio del derecho de huelga el día 21 de noviembre, considera que se trata de una respuesta completamente genérica y difusa, sin aludir a cuáles sean los impedimentos o dificultades concretas que se producirían como consecuencia del ejercicio del derecho de huelga por la ahora demandante de amparo, existiendo suficientes facultativos de su categoría y especialidad que podrían cubrir los servicios mínimos fijados.

b) En cuanto a otras razones adyacentes a la principal por las que las Sentencias dictadas confirman que las resoluciones recurridas no vulneran el derecho fundamental invocado, la demanda de amparo empieza señalando que la crítica de la Sentencia del TSJ de Asturias de que el recurso de apelación no había fundamentado jurídicamente por qué la Sentencia de instancia era contraria al ordenamiento jurídico no es acorde con la realidad, pues en el recurso formulado se rebaten los argumentos esgrimidos en la citada Sentencia de instancia y se fundamenta por qué se entiende vulnerado el derecho de huelga. Dicho esto, la demanda expone las razones por las que discrepa de otros argumentos contenidos en la Sentencia de instancia.

Por lo que atañe al argumento de que la solicitud formulada era ambigua, indica que del tenor de la misma, se desprende que se quiere hacer la notificación de la pretensión antes de que se inicie la huelga (para que la dirección pueda valorarla y no pedirlo sorpresivamente el día de la huelga), pero la sustitución se pide “en el supuesto de que los mínimos pudieran ser cubiertos por personal de su misma categoría que decidan no hacer huelga”, lo que solo se puede saber el día de la huelga. También discrepa de que pueda dudarse de la buena fe de la solicitante por haber utilizado un modelo seriado para la petición.

Respecto al argumento de que de la prueba testifical de la directora médica del hospital se desprende que la designación de los trabajadores que deben prestar los servicios mínimos se hace tomando en consideración los cometidos y especialidad de cada facultativo, la demanda señala que quien debe contestar sobre tal cuestión es el “Director del Área de Gestión Clínica del Corazón”, jefe asistencial de la demandante, que es el que dio los nombres a la dirección de las personas que debían cubrir los mínimos, el cual testificó, haciendo las siguientes declaraciones: que no se designaban a los facultativos para cubrir los mínimos por sus perfiles, que se hacía de forma rotatoria, que todos estaban perfectamente capacitados para cubrir dichos mínimos, que ningún perjuicio ni dificultad con relación al cumplimiento de los servicios mínimos se hubiera producido si se hubiera autorizado la sustitución, y que la solicitante en los días para los que se solicitó tal cambio no tenía asignada actividad relacionada con la atención a pacientes. Además, añade, que la propia directora médica que testificó señaló que no había evaluado ninguna situación específica, siendo incapaz de dar una sola dificultad concreta que se hubiera producido por la sustitución, reconociendo que utilizó un formulario.

c) Finalmente, en cuanto a la especial trascendencia constitucional del recurso, la demanda de amparo argumenta que la relevancia constitucional del caso reside en la cuestión denominada como nuclear, sobre la que sólo existen pronunciamientos fragmentarios que no abordan la cuestión de fondo por parte del TC. Indica la recurrente que al respecto sólo conoce la STC 123/1990, y en la jurisdicción ordinaria, la STS, de 25-1-2010: según afirma, ambas abordan el tema de la designación como mínimos antes de la huelga, pero no la posibilidad del cambio cuando se comprueba, iniciada la huelga, que dicho cambio haría posible la plena realización de los dos derechos en conflicto —el de huelga y el de los ciudadanos al mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad—. Señala que ninguna sentencia hasta ahora analiza la conformidad con el derecho de huelga de que al trabajador designado como mínimo se le retire la asignación cuando se comprueba, ya iniciada la huelga, que los mínimos fijados por la autoridad gubernativa pueden ser perfectamente cubiertos por personal que decide no secundarla.

Por todo lo dicho, la recurrente solicita se le otorgue el amparo y se declare la nulidad de las resoluciones de la dirección médica del Hospital Universitario Central de Asturias de 15 y 20-11-2012.

8. La Letrada del Servicio de Salud del Principado de Asturias presentó sus alegaciones en petición de que fuera denegado el amparo. Considera que las negativas a las dos solicitudes de sustitución presentadas están plenamente motivadas y, al respecto, aduce que, una vez fijados los servicios mínimos, los trabajadores designados tienen obligación de cumplirlos, sin que resulte razonable eximirles de tal deber, sustituyéndolos por otros trabajadores en atención al seguimiento que exista de la huelga ya que, entre otras razones, tal circunstancial conllevaría un grave riesgo para el aseguramiento de la efectividad de los servicios esenciales, pudiendo generarse un caos en su prestación dado el elevado número de trabajadores y las dimensiones del Servicio Público de Salud del Principado de Asturias, no pudiendo el mismo día de la huelga “pararse” la Administración en sustituir a unos trabajadores por otros preparando nuevas designaciones, notificaciones, etc., para garantizar la prestación sanitaria.

11. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones a favor del otorgamiento del amparo solicitado, por entender que las resoluciones de la dirección médica del Hospital Universitario Central de Asturias de 15 y 20-11-2012, así como las sentencias a que dio lugar su impugnación habían vulnerado el derecho fundamental de huelga de la demandante.

Al respecto, el Fiscal repasa la doctrina constitucional sobre el derecho de huelga, sus límites, los servicios mínimos, y la designación de las personas que deben realizar estos últimos, y a la luz de dicha doctrina, efectúa las siguientes consideraciones:

i) que, aunque el derecho de huelga esté limitado por la necesidad de observar los servicios mínimos que mantengan los servicios esenciales, ello no significa, ni la supresión de tal derecho, ni el establecimiento de garantías destinadas a mantener un funcionamiento normal

ii) Considera que deben observarse los criterios específicos para la fijación de los servicios mínimos, en cuanto que la concreta designación de los trabajadores por la empresa es aplicación y desarrollo de lo anterior, debiendo tener presente la necesidad de favorecer soluciones ponderadas y respetuosas con los derechos afectados

iii) afirma que la valoración de las medidas para la observancia de los servicios mínimos requiere un juicio ponderado en el que han de ser objeto de valoración las circunstancias concurrentes, debiendo constituir dicha ponderación uno de los elementos que permita enjuiciar la adecuación y proporcionalidad entre la protección del interés de la comunidad y la restricción impuesta al ejercicio del derecho de huelga

iv) en cuanto a la concreta designación de los trabajadores que deben desempeñar los servicios mínimos, alude a lo indicado en la STC 123/1990, afirmando que, en el caso examinado, la sustitución es a instancia del trabajador afectado, sin que pueda reputarse como sustitución interna

v) indica que la doctrina constitucional admite la posibilidad de una sustitución como la propuesta por la recurrente, dando preferencia para la realización de los servicios esenciales a los trabajadores que decidan libremente no sumarse a la huelga convocada, aun cuando ello no supone que pueda exigirse siempre a la empresa que excluya en principio de esos servicios a los trabajadores que deseen secundar la huelga.

Desde la anterior perspectiva afirma que la negativa ahora enjuiciada, en tanto restrictiva de un derecho fundamental, requiere una motivación sustancial, conforme a la doctrina constitucional, citando específicamente la STC 53/1986, en que se exige que el acto por el que se determinan los servicios mínimos ha de ser adecuadamente motivado.

En cuanto a las resoluciones administrativas impugnadas, el Fiscal considera que ambas efectúan una alusión genérica a las razones de la denegación, carente de todo soporte fáctico o razonamiento en apoyo de la misma, apreciando también una imprecisión en la relativa al día 16-11-2012, al aludir a que la jornada de huelga ya estaba iniciada, dado que, aun cuando el período de huelga en días alternos se había iniciado el 6 de noviembre, la sustitución se solicitó y contestó el 15 de noviembre, anterior, por tanto, a la jornada de huelga afectada. Por ello, considera que se trata de una justificación genérica, huérfana de toda referencia al caso concreto, que bien podría aplicarse a cualquier convocatoria de huelga de análogas características, recordando que la STC 53/1986, consideró que no eran suficientes indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto y de las que no puedan derivarse criterios para enjuiciar la proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone.

Asimismo, añade que el trabajador afectado es el que asume las consecuencias del ejercicio del derecho de huelga, sin que se aprecie un perjuicio respecto de los que acuden a su trabajo voluntariamente, y sin que del uso de los modelos formalizados pueda derivarse, ni aparezca corroborado por los hechos, un seguimiento masivo y perturbador del cumplimiento de los servicios mínimos. Admite que, una vez iniciado el proceso contencioso-administrativo, se incorporó un informe justificativo del Subdirector de Gestión del Servicio de Salud del Principado de Asturias, si bien, dicho informe no puede subsanar las deficiencias de motivación de las resoluciones denegatorias, pues dicha motivación ha de existir en el momento de adoptarse la decisión; además, indica, el citado informe alude igualmente a aspectos generales del desarrollo previsible de la huelga, como es el número de designaciones de puestos de servicios mínimos en el hospital (414), pero sin aclarar por qué no es posible valorar la posibilidad de sustitución cuando solo existía una petición entre los cientos de servicios nombrados, ni en qué medida podía producirse esa dificultad o impedimento hipotético.

A juicio del Fiscal, existen además elementos posteriores que avalarían la necesidad de una mayor ponderación de las circunstancias a la hora de responder a la petición de sustitución realizada: según las hojas de seguimiento de la huelga, la asistencia de los facultativos en la unidad de neumología ocupacional fue, respectivamente en los días 16 y 21-11-2012, del 50 por 100 y del 100 por 100, lo que parece acercarse más a una situación de normalidad que a la existencia de unos servicios mínimos en caso de huelga; además, mediante escrito de 4-2-2013, se aporta por la recurrente justificación de dos anulaciones de servicios mínimos de dos facultativos del servicio de ginecología, aludiendo a que el número de facultativos trabajando excedía el de los fijados como servicios mínimos, lo que acredita la posibilidad de valoración individual en función de las circunstancias concurrentes y de una adecuada ponderación y sustitución.

Por todo lo dicho, el Fiscal concluye que, en este caso, no constan las razones de las denegaciones impugnadas, cuando la alternativa propuesta es una medida que, por sí misma, no es necesariamente perturbadora de la prestación de los servicios mínimos y comporta un criterio que salvaguarda en la medida de lo posible el derecho invocado. Afirma que se ha acudido a una justificación por vía de hipótesis, que lleva a adoptar la medida más restrictiva del derecho de huelga, que aparece como desproporcionada por no justificada. Considera, en fin, que las resoluciones impugnadas carecen de una ponderación adecuada en la forma de ejecución de los servicios mínimos ante una petición puntual de sustitución, sin que se proceda a una evaluación de las circunstancias, que sea conciliadora de los derechos en conflicto, por lo que la ausencia de una motivación adecuada lesiona el derecho de huelga.

CONCLUSIÓN

La exigencia constitucional de garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales requiere que la designación de los trabajadores encargados de su cumplimiento se realice con carácter previo al comienzo de las jornadas de huelga, a fin de asegurar que, durante el desarrollo de estas, exista un número de trabajadores suficientes que puedan llevar a cabo tales servicios.

No cabe descartar la posibilidad de arbitrar procedimientos mediante los que, en cada huelga, los trabajadores puedan manifestar voluntariamente su disponibilidad para ser designados como personal encargado del mantenimiento de los servicios esenciales, medida esta que facilitaría la aplicación del referido criterio de asignar preferentemente los servicios mínimos a quienes libremente decidan no sumarse a la huelga convocada y, de este modo, tratar de tender al mínimo sacrificio posible del derecho de huelga. Sin embargo, la actual legislación sobre huelga no prevé ningún protocolo de actuación en tal sentido.

El derecho a la huelga de los trabajadores designados para prestar servicios mínimos no solo puede quedar limitado por la exigencia constitucional de garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales, que prima sobre aquel, sino que, además, también ha de conciliarse con el respeto al derecho de huelga de los trabajadores no designados y su consiguiente facultad de sumarse a la misma en cualquier momento de su transcurso.

No cabe considerar lesivo del derecho de huelga del trabajador que, sin esperar al inicio de las jornadas de huelga, una entidad de las dimensiones de un hospital universitario avanzara ya la contestación solicitada, y que, vistos los referidos obstáculos para conciliar tal petición de sustitución con el propio respeto al artículo 28.2 de la CE incluso después de comenzada la huelga, dicha respuesta fuera de signo desestimatorio en atención a la exigencia constitucional prioritaria de salvaguardar el mantenimiento de los servicios esenciales, cuya garantía requiere certeza respecto a los sujetos designados para su prestación.

FALLO: El TC ha decidido desestimar el amparo solicitado por Dª Aida

VER SENTENCIA

http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/24883

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