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SENTENCIA DEL TC DE 14-12-2017


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SENTENCIA DEL TC DE 14-12-2017 SOBRE RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO POR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO RESPECTO DEL DECRETO-LEY DEL CONSELL DE LA GENERALITAT VALENCIANA 3/2015, DE 24-7, POR EL QUE SE REGULA EL ACCESO UNIVERSAL A LA ATENCIÓN SANITARIA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA

Competencias sobre condiciones básicas de igualdad, inmigración y extranjería, sanidad y régimen económico de la Seguridad Social: nulidad de la norma legal autonómica que extiende la cobertura sanitaria a sujetos no incluidos en el Sistema Nacional de Salud (STC 134/2017). Votos particulares.

MOTIVOS EN LOS QUE SE FUNDAMENTA EL RECURSO

a) El Abogado del Estado señala que el Decreto-ley valenciano incurre en inconstitucionalidad por dos tipos de razones:

- La vinculada a la indebida utilización del decreto-ley que resulta contraria tanto al artículo 44.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, como al artículo 86 CE, y

- La de tipo competencial por vulneración de las reglas 2, 16 y 17 del artículo 149.1 CE.

Afirma que el Decreto-ley valenciano adolece de una insuficiente justificación de las medidas adoptadas en cuanto que, ni el preámbulo, ni el discurso de convalidación justifican, desde la perspectiva del necesario «control externo», de manera explícita y razonada, su adopción.

b) Afirma que hay una contradicción entre las previsiones contenidas en el Decreto-ley impugnado y la normativa estatal. Esta contradicción está expresamente  recogida en el preámbulo del Decreto-ley, ya que se manifiesta la voluntad de apartarse de la normativa estatal por la que se determinan las condiciones para acceder a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud y se regula el reconocimiento del derecho a dichas prestaciones, normativa que ha sido dictada en base a las competencias atribuidas al Estado por los artículos 149.1.2, 16 y 17 CE.

Por lo que se refiere al artículo 149.1.2 CE indica que este precepto reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de extranjería; y, al amparo de este título competencial, se dictó la Ley Orgánica 4/2000, de 11-1, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, cuyo artículo 12 remite en bloque el reconocimiento y regulación del derecho a la asistencia sanitaria de los extranjeros a la regulación vigente en materia sanitaria. La norma impugnada al establecer un régimen diferente al desarrollado por el Estado está vulnerando las competencias estatales en la materia.

En segundo lugar, la normativa estatal de contraste se ha dictado en virtud de la competencia exclusiva de bases y coordinación general de la sanidad atribuida al Estado por el artículo 149.1.16 CE.

Finalmente señala que el mantenimiento de la asistencia sanitaria dentro de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social conlleva la aplicación de la competencia exclusiva del Estado sobre régimen económico de la Seguridad Social y, aunque este título competencial está pensado para mantener la unidad financiera propia de una Seguridad Social de carácter contributivo, tiene también incidencia en ámbitos de la Seguridad Social configurados como no contributivos.

En todo caso, afirma, un sistema de financiación de la asistencia sanitaria que pone a disposición de las CC.AA. la mayoría de los recursos financieros no puede amparar la posibilidad de que tales Comunidades, haciendo una libre disposición de los recursos, desarrollen sin límite alguno sus propias políticas de prestaciones sanitarias; tal posibilidad deviene inadmisible tanto por la igualdad y solidaridad interterritorial mínima, que viene a garantizar la competencia estatal sobre el régimen económico de la Seguridad Social, como por preservar un mínimo igualitario en las prestaciones.

Para el Abogado del Estado el cambio del sistema de financiación no puede justificar normativa autonómica que se aparte de la necesaria cohesión de las prestaciones sanitarias. La circunstancia de que tales prestaciones dejen de estar incardinadas en el marco conceptual de la Seguridad Social para pasar a ser prestaciones del Sistema Nacional de Salud no puede suponer un arrastre absoluto de las competencias de los artículos 149.1.16 y 17 CE, pues ello supondría una ruptura del principio de equidad del Sistema Nacional de Salud en tanto crearía diferencias entre los beneficiarios de la prestación que residan en distintas CC.AA..

c) Seguidamente, analiza el Abogado del Estado el carácter básico de la normativa reguladora de las prestaciones sanitarias. A su juicio, se dan los requisitos formales y materiales para confirmar que el régimen contenido en la normativa que sirve de parámetro de constitucionalidad constituye bases de la sanidad, según lo previsto en el artículo 149.1.16 CE.

Señala que los correspondientes preceptos de la Ley 16/2003 y 29/2006, del Real Decreto Legislativo 1/2015 y del Real Decreto-ley 16/2012, relativos a la ordenación de las prestaciones sanitarias cumplimentan sin duda la perspectiva formal que permite acreditar su carácter básico, al hallarse incluidos en norma de rango legal.

d) Por último, expone los motivos concretos por los que el Decreto-ley 3/2015 incurre en inconstitucionalidad.

Señala que el artículo 1.1 al establecer que la finalidad de la norma es la de garantizar el acceso a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud, en igualdad de condiciones que el resto de la población asegurada, a los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España, vulnera la competencia estatal para establecer el ámbito objetivo y subjetivo de la materia sanidad y Seguridad Social y está en contradicción con el artículo 3 ter de la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud; este precepto estatal permite acceder a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud a los extranjeros no registrados ni autorizados para residir en España en los supuestos y circunstancias concretas que establece pero no de una manera generalizada.

Afirma que la circunstancia de que el artículo 1.2 de la norma valenciana matice que a las personas afectadas por la norma no se les atribuye la condición de asegurada o beneficiaria del Sistema Nacional de Salud en nada altera la vulneración de las competencias estatales.

Los artículos 2.1 y 6 determinan que, para acceder a las prestaciones sanitarias será preciso el cumplimiento de determinados requisitos, tales como estar empadronados en algún municipio de la Comunidad Valenciana o no poder suscribir el convenio especial al que se refiere el Decreto 190/2013, y están en estrecha conexión con el artículo 1, que establece el ámbito subjetivo de la norma; por ello, especialmente el artículo 6, al ampliar, de manera frontalmente contraria a la normativa estatal, el ámbito subjetivo de la prestación sanitaria gratuita del sistema de salud valenciano, incurre en inconstitucionalidad.

El artículo 2.2 dispone que la asistencia sanitaria se prestará exclusivamente en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana, por tanto, no genera derecho a la cobertura de asistencia sanitaria con cargo a la Generalitat fuera de la misma. Este precepto es inconstitucional, a su juicio, por conexión.

Los artículos 3, 4 y 5 regulan las prestaciones asistenciales, farmacéuticas y ortoprotésicas y de salud pública a las que tendrán derecho las personas a las que se refiere el artículo 1.1 y, por tanto, incurren en inconstitucionalidad porque la definición del ámbito objetivo de la materia sanidad corresponde al Estado; las prestaciones a que tienen derecho los asegurados y sus beneficiarios han sido establecidas por el Estado en los artículos 8 a 8 quater y 11 de la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

Además, las aportaciones de los asegurados y sus beneficiarios en la prestación farmacéutica han sido reguladas por el Estado en el artículo 102 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio.

Afirma el Abogado del Estado que, la circunstancia de que el contenido de prestaciones previsto en los artículos 3, 4 y 5 del Decreto-ley valenciano, así como las aportaciones a realizar por los usuarios de la prestación farmacéutica, coincida con las previsiones de la normativa básica citada no impide que se incurra en inconstitucionalidad porque, en primer lugar, la definición del contenido de las prestaciones de la sanidad pública y de su financiación es competencia del Estado y, en segundo lugar, es patente la estrecha conexión de estos preceptos con el artículo 1 de la norma. Es evidente, a su juicio, que en este precepto se consagra la absoluta equiparación de las personas destinatarias del Decreto-ley impugnado con los beneficiarios del sistema de salud valenciano que es una parte del Sistema Nacional de Salud. Al disponer de esta manera, los preceptos impugnados vulneran la normativa básica estatal que no establece esta equiparación.

En cuanto a los artículos 7 a 10 del Decreto-ley 3/2015 están en función de los anteriores y regulan aspectos relativos a la solicitud, el documento de identificación, la asignación de médico y los supuestos de exclusión y fin de validez de la acreditación y, por consiguiente, incurren en inconstitucionalidad, por conexión, en cuanto son medios para instrumentar las decisiones adoptadas en los artículos precedentes. De forma análoga se entiende que incurre e inconstitucionalidad por conexión la disposición adicional segunda relativa a la «evaluación y seguimiento» del cumplimiento de los objetivos del Decreto-ley.

La disposición adicional primera «situaciones especiales» en su inciso 1, faculta al ejecutivo autonómico para regular el acceso a la sanidad pública de los extranjeros no registrados ni autorizados en España como residentes y que no cumplan los requisitos establecidos en el propio Decreto; en la medida en que instrumenta la ampliación de la asistencia sanitaria atribuida, señala el Abogado del Estado, incurre en inconstitucionalidad.

Por lo que se refiere al apartado segundo de la disposición adicional primera, carecerá de toda funcionalidad, una vez declarados nulos los demás preceptos del Decreto-ley. Por consiguiente, el recurso tiene por objeto la totalidad de la norma.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Al haber resuelto el Tribunal un problema competencial similar al planteado en este recurso en la reciente STC 134/2017, de 16-11, debe analizarse primero si la lesión competencial alegada en este recurso es sustancialmente igual a la que se suscitaba en el proceso resuelto por la referida sentencia, pues si así fuera la aplicación de la doctrina establecida en la citada STC 134/2017 conllevaría la invalidez de la norma impugnada por ser contraria al orden constitucional de competencias y no sería preciso analizar si el Decreto-ley recurrido se dictó respetando los requisitos constitucionales exigidos para dictar este tipo de normas.

El Decreto-ley valenciano 3/2015 tiene por objeto, según señala en su artículo 1

«establecer, en el ámbito del sistema sanitario público valenciano, los requisitos que garanticen el acceso a las prestaciones sanitarias, en igualdad de condiciones de acceso y calidad que el resto de la población asegurada, a aquellas personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España y con residencia efectiva en la Comunidad Valenciana, que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, previsto en el artículo 3.5 de la Ley 16/2003, de 28-5, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, y que no puedan exportar el derecho a cobertura sanitaria en el Sistema Nacional de Salud desde sus países de origen, ni exista un tercero obligado a pago».

En concreto, podrán acogerse a lo establecido en este Decreto-ley las personas que, no teniendo la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, conforme a lo dispuesto en los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1192/2012, de 3-8, reúnan los siguientes requisitos (art. 6):

- tener la condición de extranjero, mayor de edad, no registrado ni autorizado a residir en España

- acreditar que se está empadronado con residencia efectiva en algún municipio de la Comunidad Valenciana un mínimo de tres meses

- no tener reconocido por el INSS o el ISM la condición de asegurado o beneficiario del Sistema Nacional de Salud, ni tener posibilidad de acceso a cobertura sanitaria pública por cualquier otro título y no poder exportar el derecho de cobertura sanitaria desde el país de origen o procedencia

- no poder acceder a cobertura sanitaria en el Sistema Nacional de Salud al amparo de los reglamentos comunitarios y convenios internacionales existentes en materia de asistencia sanitaria

- acreditar, mediante el informe social correspondiente, la imposibilidad de suscripción del convenio especial a que se refiere el Decreto 190/2013, de 20-12, del Consell.

Las personas que accedan al sistema valenciano de salud en las condiciones establecidas en este Decreto-ley tendrán acceso a la cartera común básica de servicios, en las mismas condiciones de igualdad efectiva y calidad que el resto de usuarios del Sistema Nacional de Salud.

Para el Abogado del Estado, la norma valenciana vulnera la competencia estatal para establecer el ámbito objetivo y subjetivo de la materia sanidad y está en contradicción con el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28-5, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud; este precepto estatal permite acceder a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud a los extranjeros no registrados ni autorizados para residir en España en los supuestos y circunstancias concretas que establece pero no de una manera generalizada.

Como se ha indicado, la STC 134/2017, de 16-11, aborda una problema constitucional similar al suscitado en este recurso, al haberse pronunciado acerca de si en el Sistema Nacional de Salud, establecido para todo el territorio del Estado, el derecho de acceso a la cartera de prestaciones sanitarias debe tener el mismo nivel de cobertura subjetiva.

La citada STC 134/2017, FJ 5, sostiene que el cambio en la configuración de las bases que ha llevado a cabo el Real Decreto-ley 16/2012 determina que,

«a la hora de delimitar, conforme al mencionado sistema de bases, quién tenga derecho a la prestación sanitaria, las diferentes CC.AA., en cuanto administraciones sanitarias que tienen a su cargo el desarrollo normativo y la función ejecutiva de la prestación sanitaria, hayan de adecuar necesariamente sus regulaciones a los conceptos de asegurado y de beneficiario en la forma y con los límites configuradores que establece aquella normativa estatal básica, de tal manera que no puedan extender el ámbito subjetivo de la relación prestacional más allá de los límites que configura el art. 3 de la Ley 16/2003, en la redacción operada por el art. 1.1 del Real Decreto-Ley 16/2012, que únicamente contempla como supuesto residual, al margen de los determinados por los conceptos de asegurado y beneficiario, el de la suscripción de un convenio especial en el que, de modo individual, quién pretenda obtener el acceso a la prestación de asistencia sanitaria, deba concertarlo con la administración sanitaria correspondiente mediante el pago de una contraprestación o cuota (art. 3.5 de la Ley 16/2003, en la redacción introducida por el art. 1.1 del Real Decreto-Ley 16/2012).

Por tanto, la normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han establecido las bases recogidas en el tantas veces citado art. 3 de la Ley 16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio especial previsto en el apartado 5 del citado precepto».

El artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28-5, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción introducida por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, garantiza la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, a aquellas personas que ostenten la condición de asegurado.

Según el apartado uno tienen la condición de asegurado:

(i) los ciudadanos de nacionalidad española o los extranjeros afiliados a la Seguridad Social como trabajadores por cuenta ajena o propia, en situación de alta o asimilada al alta; los pensionistas del Sistema de Seguridad Social; los perceptores de cualquier otra prestación periódica de la Seguridad Social (incluyendo la prestación y el subsidio de desempleo) y los inscritos en las oficinas de trabajo, una vez que hayan agotado la prestación o el subsidio de desempleo;

(ii) el apartado 3 del mismo artículo 3 de la Ley 16/2003 amplía el colectivo de personas que pueden acceder a la condición de asegurado, aunque no cumplan ninguno de los requisitos anteriores, a quienes tengan la nacionalidad española o de algún otro Estado de la Unión Europea, del espacio económico europeo o de Suiza, y los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio español, siempre y cuando no superen el límite de ingresos que se determine reglamentariamente;

(iii) el apartado 4 extiende la cobertura a personas que tampoco mantienen una vinculación personal directa con el Sistema de la Seguridad Social, como son los «beneficiarios», categoría que comprende a los cónyuges y a las personas con una relación asimilada jurídicamente; a los excónyuges a cargo del asegurado; a los descendientes y personas asimiladas que sean menores de 26 años o que tengan una discapacidad de grado igual o superior al 65 por 100;

(iv) el apartado 5 prevé el acceso a las prestaciones sanitarias de todas las personas que no tengan la condición de asegurado o de beneficiario mediante la correspondiente contraprestación o pago de una cuota derivada de la suscripción de un convenio especial (regulado por el Real Decreto 576/2013, de 26 de julio) y en el apartado 6 se mantiene el régimen específico de gestión indirecta de la asistencia sanitaria para las personas titulares o beneficiarias de los regímenes especiales de la Seguridad Social gestionados por diversas mutualidades.

La determinación de la condición de asegurado y beneficiario del Sistema establecida en el artículo 3 de la Ley 16/2003, cumple la doble exigencia de ser formal y materialmente básica, pues se encuentra recogida en una norma con rango de ley y tal determinación ha sido considerada por la doctrina de este Tribunal como materialmente básica.

Por tanto, establecido el carácter básico, tanto formal como material, de la normativa estatal, hemos de determinar, prosiguiendo con la segunda de las condiciones que son propias de un examen de constitucionalidad mediata como el que se plantea en el presente proceso, si el reconocimiento en el Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 3/2015, del derecho de acceso a las prestaciones sanitarias de una serie de colectivos que no se encuentran identificados como asegurados o beneficiarios en la normativa básica estatal entra o no en contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa con la norma básica referida.

A este respecto, como ya hemos señalado, el Decreto-ley 3/2015, extiende el acceso a las prestaciones sanitarias a las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España y con residencia efectiva en la Comunidad Valenciana, que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud y que no puedan exportar el derecho a cobertura sanitaria en el Sistema Nacional de Salud desde sus países de origen, ni exista un tercero obligado a pago.

De este modo, de forma expresa, lo que lleva a efecto esta norma es una ampliación de la cobertura sanitaria en el ámbito subjetivo de las prestaciones no contemplado por la normativa estatal, que como hemos señalado, incluye entre los sujetos que tienen la condición de asegurados a los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio español, pero no a los que no están registrados ni autorizados como residentes en España.

En consecuencia, al no atender al criterio de lo básico establecido en la norma estatal, el Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 3/2015, debe declararse inconstitucional y nulo por vulneración del artículo 149.1.16 CE.

FALLO.- El Tribunal Constitucional ha decidido:

Estimar el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 3/2015, de 24-7, por el que se regula el acceso universal a la atención sanitaria en la Comunidad Valenciana.

Firman 12 jueces y emiten voto particular 5

VER SENTENCIA

http://www.boe.es/boe/dias/2018/01/17/pdfs/BOE-A-2018-607.pdf

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