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SENTENCIA DEL TC DE 21-12-2017


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SENTENCIA DEL TC DE 21-12-2017. RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO POR EL GOBIERNO VASCO RESPECTO DE DIVERSOS PRECEPTOS DEL REAL DECRETO-LEY 16/2014, DE 19-12, POR EL QUE SE REGULA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO

Competencias sobre empleo: nulidad de los preceptos legales que atribuyen diversas funciones ejecutivas al SPEE y regulan las relaciones de este con los servicios autonómicos de empleo (STC 100/2017). Voto particular.

Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno del País Vasco contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales 1ª y 2ª, y disposiciones finales 1ª y 6ª, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, por el que se regula el programa de activación para el empleo.

Antecedentes

Se plantea una posible vulneración del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18-12.

El Gobierno vasco puntualiza que el recurso planteado se limita a la impugnación de la atribución competencial a favor del Estado contenida en el Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, por el que se regula el programa de activación para el empleo.

Este programa tiene su origen inmediato en el acuerdo suscrito por los interlocutores sociales con el Gobierno del Estado el 15-12-2014, en el que se contempló la necesidad de diseñar un programa con un contenido específico de orientación, formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia laboral con la finalidad de facilitar la reinserción laboral a los desempleados de larga duración con cargas familiares ante sus mayores dificultades de colocación.

El «programa de activación para el empleo» cuenta con una ayuda económica de acompañamiento (art. 7 del citado Real Decreto Legislativo), de cuantía igual al 80 % del IPREM mensual vigente en cada momento, de pago periódico mensual y duración máxima de 6 meses, alcanzando un importe de 426 € en el año 2015.

Se destaca que, corresponde a las CC.AA. las funciones de asignación del itinerario individual y personalizado del empleo y desempeñar las acciones de mejora de la empleabilidad para la realización de ese programa, mientras que se atribuye al SEPE la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento y, además, la capacidad de reconocer o denegar el derecho de los posibles beneficiarios a la admisión al programa.

El escrito del recurso aclara que la vulneración constitucional se plasma en los siguientes preceptos:

- artículo 1, en cuanto atribuye la gestión de la ayuda económica de acompañamiento al SEPE

- artículo 3, apartado a) séptimo y b), al imponer a los beneficiarios del «programa de activación para el empleo» la obligación de facilitar una serie de informaciones al SEPE, precisas para la gestión de la ayuda económica de acompañamiento

- artículo 4, en tanto que regula el procedimiento de solicitud e incorporación al programa y atribuye al SEPE la competencia para dictar resolución reconociendo la incorporación del trabajador al programa

- artículo 5, apartados cuarto y quinto, por cuanto atribuye al SEPE el conocimiento y resolución de las bajas y reincorporaciones al programa

- artículo 6, apartado sexto, porque impone al servicio público de empleo autonómico la obligación de comunicar al SEPE una serie de informaciones precisas para la correcta gestión de la ayuda económica de acompañamiento del programa

- artículo 7, que, luego de reconocer la competencia del SEPE para proceder a la admisión del programa y al reconocimiento de la ayuda, señala que el pago periódico de la misma se realizará por el SEPE

- artículo 9, apartados primero y tercero, que señala que la ayuda económica se realizará con cargo al presupuesto del SEPE y generaliza el procedimiento de asignación de los fondos para la ejecución de este programa mediante los criterios aprobados por la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, desconociendo el mecanismo de relación financiera entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en esa cuestión concreta, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010

- disposición adicional 1ª, que habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de ayudas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información en el ámbito del programa

- disposición adicional 2ª, que plasma la distribución de las competencias atribuyendo al SEPE las competencias discutidas en este recurso

- disposición final primera, en cuanto señala que el Real Decreto Legislativo 16/2014 se dicta al amparo del título competencial contenido en el artículo 149.1.13 CE y califica de forma implícita actuaciones de gestión y de ejecución de la legislación laboral como legislación laboral ex artículo 149.1.7 CE

- disposición final sexta, que habilita al SEPE para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de ese Real Decreto-ley, habilitación que necesariamente se limitará a disposiciones de tipo organizativo, que corresponden a la Comunidad Autónoma, a la vista de la habilitación contenida en la disposición adicional primera.

Se solicita que los anteriores preceptos reglamentarios sean declarados inconstitucionales y nulos, por vulneración del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 EAPV, al no respetar el orden constitucional de distribución de competencias y, en consecuencia, que se declare que las competencias controvertidas corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. A través de la impugnación de los citados preceptos se cuestiona la gestión centralizada del «programa de activación para el empleo» por el SEPE. El Abogado del Estado solicita que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime en su integridad el recurso interpuesto, por entender que los preceptos impugnados no incurren en los vicios de inconstitucionalidad denunciados.

Análisis del motivo de impugnación relativo a la infracción del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 EAPV.

El Gobierno vasco considera que la asunción de la gestión centralizada del «programa de activación para el empleo» por el Estado, y, más concretamente, de la gestión y financiación de su «ayuda económica de acompañamiento», ignora la competencia autonómica de ejecución en materia de legislación laboral, que le corresponde en virtud de lo previsto en el artículo 12.2 EAPV.

El programa de activación para el empleo es un programa específico y extraordinario de carácter temporal dirigido a personas desempleadas de larga duración, carentes de protección por desempleo (o de renta activa de inserción), sin ingresos superiores a un determinado porcentaje del salario mínimo interprofesional y con responsabilidades familiares.

Su objetivo es la activación y la inserción laboral de sus beneficiarios, comprendiendo para ello políticas activas de empleo, actuaciones de intermediación laboral y una «ayuda económica de acompañamiento», que se abona por el SEPE, tiene una duración máxima de seis meses y una cuantía igual al 80 % del IPREM mensual, estando vinculado su reconocimiento, tanto a la realización por el solicitante de, al menos, 3 acciones de búsqueda activa de empleo, como a la asignación del correspondiente itinerario individual y personalizado de empleo.

Con relación a la gestión de un programa de igual índole, este Tribunal ha tenido recientemente la oportunidad de pronunciarse en la STC 100/2017, de 20-7, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad formalizado por el Gobierno vasco contra determinadas disposiciones del Real Decreto-ley 1/2013, de 25-1, por el que se prorrogaba el programa de recualificación profesional de las personas que agotaran su protección por desempleo y se adoptaban medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas.

A través de ese recurso, fueron impugnadas algunas de las normas que regulaban el citado programa de recualificación conocido como «Plan Prepara», con motivo de la atribución al Estado de la competencia de reconocimiento, concesión y pago de la «ayuda económica de acompañamiento» en él incorporada.

El citado plan estaba también diseñado para activar el empleo de personas desempleadas sin derecho a prestación por desempleo, quedando sus beneficiarios igualmente obligados a participar en políticas activas de empleo, a través de un itinerario individualizado y personalizado de inserción dirigido por orientadores y promotores de empleo, pudiendo recibir, en caso de carencia de rentas, una «ayuda económica de acompañamiento» equivalente al 75 % del IPREM mensual (o del 85 % si el beneficiario tenía cargas familiares), con una duración máxima de 6 meses.

Es posible afirmar, que nos encontramos ante unas medidas que intentan incentivar la contratación de desempleados de larga duración en condiciones especialmente vulnerables, a través de acciones de políticas activas de empleo que faciliten su retorno al mercado laboral.

El diseño de los respectivos programas se asienta, ciertamente, sobre la idea de la existencia de una responsabilidad compartida entre sus beneficiarios y los servicios públicos de empleo.

De un lado, les corresponde a estos últimos la evaluación, orientación y seguimiento individualizado del desempleado, por medio del nombramiento de tutor o del respectivo personal orientador, así como del diseño de un itinerario personalizado de empleo.

De otro lado, sobre los beneficiarios recae la asunción de un compromiso de actividad, la realización de búsquedas activas de empleo y la participación en las acciones previstas en su propio itinerario de empleo.

Ambos programas coinciden, también, en la incorporación de una medida complementaria, denominada «ayuda económica de acompañamiento», que es de carácter temporal y está prevista para los desempleados más necesitados que no superen un determinado nivel de rentas, dando así respuesta a sus específicas circunstancias con el objetivo de facilitarles su participación en las distintas acciones que se les proponga de búsqueda de empleo y de mejora de su empleabilidad.

A la vista de las similitudes indicadas entre los dos programas, hemos de trasladar al caso que ahora nos ocupa el encuadramiento competencial que realizamos, con relación al «plan Prepara», en la citada STC 100/2017, de 20-7, en la que consideramos que la competencia para gestionar el referido plan y, concretamente, su ayuda económica, debía encuadrarse en la materia de «fomento del empleo», vinculada al artículo 149.1.13 CE, pero en la que «de acuerdo con el art. 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de «promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía».

El supuesto ahora enjuiciado se refiere a una movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo, esto es, ante «medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».

De este modo:

«El Estado ostenta, pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE), la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE».

Por su parte:

«De acuerdo con el artículo 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de “promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía”».

Ahora bien, el Estado no puede ignorar que la competencia para la ejecución de las normas dictadas en virtud de la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) «corresponde, en principio, a las CC.AA., sin que en el ejercicio de su competencia normativa pueda el Estado desapoderar a las mismas de las competencias estatutariamente asumidas».

Examinando los preceptos impugnados, que atribuyen al Estado (a través del SEPE) el reconocimiento, concesión y pago de la «ayuda económica de acompañamiento» del programa de activación para el empleo, a fin de determinar si su gestión centralizada resulta respetuosa con la competencia autonómica de ejecución en la materia.

a) Del mismo modo que concluimos respecto del «plan Prepara», no concurren circunstancias que justifiquen una gestión centralizada por el SEPE de la ayuda controvertida.

La atribución que la normativa reguladora del citado programa efectúa al SEPE para que sea este el encargado de ejercer las funciones de concesión y pago de su «ayuda económica de acompañamiento» deba considerarse como inconstitucional y nula, por corresponder a la competencia de los Servicios de Empleo de las CC.AA..

En concreto, este pronunciamiento afecta a los preceptos que, a continuación, se detallan:

 – Artículo 1: Únicamente los términos «gestionada por el SPEE» recogidos en el apartado segundo.

 – Artículo 3: Apartados a).2, por conexión al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.1 de la LOTC, y 7: Tan sólo los términos «y al SPEE»; respecto del apartado b), aun cuando el citado apartado, como se ha destacado supra, ha sido modificado posteriormente por el artículo único apartado segundo del Real Decreto-ley 7/2017, de 28-4, en el sentido de sustituir la referencia al «SPEE» por la de «Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo», en la medida en que el texto impugnado es el inicialmente recogido en el apartado de referencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad ha de referirse a aquel.

– Asimismo, se declaran inconstitucionales y nulas las referencias que se hacen al «SPEE» contenidas en los artículos 4 (apartados primero, párrafo segundo; segundo, párrafo primero; tercero y cuarto) 5 (apartados cuarto y quinto, párrafo segundo), 6 (apartado sexto), 7 [párrafo primero y letra d)] y 8, apartado segundo, párrafo tercero y apartado tercero, párrafo segundo, por conexión, al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.1 LOTC.

– Finalmente, por su conexión con las referencias declaradas inconstitucionales y nulas, también debe extenderse este pronunciamiento al párrafo segundo del artículo 4, apartado segundo y al apartado sexto del artículo 6. En ambos casos porque, en la medida en que deban ser los servicios públicos de empleo competentes de las CC.AA. los que hayan de asumir las funciones de gestión y ejecución del programa de activación para el empleo, no será necesario dar «traslado de la solicitud» de incorporación a los mismos ni tampoco la comunicación al SEPE, a los fines que establecía dicho apartado.

Por igual motivo, también resulta inconstitucional y nula la disposición adicional 1ª del Real Decreto-ley 16/2014, de referencia, en cuanto que habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas referidas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los servicios públicos de empleo de las CC.AA. y las agencias de colocación cuando actúen en colaboración con aquellos.

b) También se impugna el artículo 9 (apartados primero y tercero) del Real Decreto-ley 16/2014, según el cual la ayuda económica de acompañamiento del «programa de activación para el empleo» se realizará «con cargo al presupuesto del SPEE» y la asignación de los fondos se efectuará conforme a los «criterios aprobados en la respectiva Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 2015, en los términos dispuestos en las normas o convenios que fijen, entre otras cuestiones las condiciones de gestión de estos fondos de acuerdo con lo establecido en el art. 86 de la Ley 47/2003, de 26-11, General Presupuestaria».

Para el Gobierno vasco recurrente, la realización del pago de la ayuda con cargo al presupuesto del SEPE desconocería la singularidad derivada del artículo 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010, de 5-11.

Esta denunciada infracción constitucional ha de ser rechazada, respecto a la impugnación de la disposición relativa a la financiación de la ayuda del «Plan Prepara», dado que:

«recae sobre una disposición que no consigna centralizadamente unos fondos, sino que se limita a indicar que la referida ayuda se financiará con cargo al presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo, previendo la futura habilitación de créditos al efecto, sin establecer indicación alguna sobre el modo de gestión final de tales fondos».

Por lo demás, la forma de financiación del programa de activación para el empleo no puede considerarse contraria al sistema de concierto económico porque, no solo la ley no prejuzga cómo han de cuantificarse las partidas presupuestarias dedicadas por el Estado a auxiliar los servicios de empleo del País Vasco, sino que tampoco determina su imputación al cupo.

c) Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1, 3 [apartados a).7 y b)], 4, 5 (apartados 4 y 5), 6 (apartado 6) y 7 del Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, debe también declararse la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 2ª, relativa a la distribución de competencias, en la medida en que atribuye al SEPE las competencias ejecutivas concernientes a la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento del «programa de activación para el empleo».

d) Por lo que respecta a la disposición final 1ª, que indica que el Real Decreto Legislativo 16/2014 se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.7 y 13 de la Constitución, debemos rechazar la impugnación dado que, en los fundamentos jurídicos anteriores de la presente Sentencia, ya se ha analizado la adecuación constitucional de los preceptos impugnados, «sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico sobre esta disposición final, por cuanto el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación a cada uno de los preceptos impugnados y ello se proyecta sobre esta concreta disposición».

e) La disposición final 6ª, relativa a las «facultades de desarrollo», se impugna únicamente su inciso segundo, en virtud del cual

«Se faculta a la persona titular de la Dirección General del SPEE, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de este real decreto-ley».

Tal habilitación genérica no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal ex artículo 149.1.13 CE, en relación con la gestión de la ayuda económica de acompañamiento del «programa de activación para el empleo», por lo que resulta igualmente contraria al orden constitucional de distribución de competencias.

En consecuencia, debe declararse también inconstitucional y nulo este párrafo segundo de la disposición final 6ª del Real Decreto-ley 16/2014.

5. Por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad contenida en la presente sentencia no afecta a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada

FALLO

El TC, ha decidido:

Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno del País Vasco, y:

1.º.- Declarar inconstitucional y nula la referencia al «SPEE» recogida en los preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, por el que se regula el programa de activación para el empleo que, a continuación, se detallan: Artículos 1 (apartado 2); 3 [apartados a).2 y 7 y b)]; 4 (apartados 1, párrafo segundo; 2, párrafo primero; 3 y 4); 5 (apartados 4 y 5, párrafo segundo); 7 (párrafo primero y letra d); 8 (apartado 2, párrafo tercero y apartado 3, párrafo segundo) y las disposiciones adicionales 1ª y 2ª, así como el párrafo segundo de la disposición final 6ª.

2.º.- Declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos: artículos 4 (apartado 2, párrafo segundo) y 6 (apartado 6).

3.º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.

VER SENTENCIA

http://www.boe.es/boe/dias/2018/01/17/pdfs/BOE-A-2018-615.pdf

VER OTRAS SENTENCIAS DE TEMAS LABORALES

http://www.lapirenaicadigital.es/SITIO/SENTENCIASLAB.html