SENTENCIA DEL TC DE 27-03-2019

SENTENCIA DEL TC DE 27-03-2019. NULIDAD DE LOS PRECEPTOS LEGALES QUE ATRIBUYEN AL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS EJECUTIVAS DE TITULARIDAD AUTONÓMICA (BOE 25-4)

Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 7/2017, de 28-4, por el que se prorroga y modifica el programa de activación para el empleo.

Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña, representado por la abogada de la Generalitat de Cataluña, contra los apartados segundo, inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada», tercero y quinto del artículo único, y la disposición final 1ª del Real Decreto-ley 7/2017, de 28-4, por el que se prorroga y modifica el programa de activación para el empleo. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado.

Fundamentos jurídicos

1. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña impugna varios apartados del Real Decreto-ley 7/2017, de 28-4, por el que se prorroga y modifica el programa de activación para el empleo. Considera el recurrente que las disposiciones discutidas contravienen el reparto constitucional y estatutario en la materia, con vulneración de las competencias que a la Generalitat atribuyen los arts. 114.4 y 170.1 EAC, en la medida en que se reservan al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) funciones que no tienen amparo en el art. 149.1.17 CE y que deberían corresponder a la Generalitat en cuanto titular de la competencia ejecutiva en materia de políticas activas de empleo.

2. El abogado del Estado solicita la desestimación del recurso. Denuncia que, tras la impugnación parcial del Real Decreto-ley 7/2017, se esconde la impugnación del Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, por el que se regula el programa de activación para el empleo. A su juicio, no se impugnan las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 7/2017, sino, en general, la competencia del SEPE para la concesión y control de la ayuda económica de acompañamiento, que ha permanecido invariable desde la creación del programa por el Real Decreto-ley 16/2014, de modo que lo que se quiere es restaurar el plazo caducado para impugnar este último real decreto-ley. Por tanto, entiende que la impugnación ha de limitarse exclusivamente a la parte de los preceptos que se refieren a la gestión de la prestación económica por el SEPE. La alegación del abogado del Estado no puede ser acogida.

Por otra parte, aunque el Gobierno de la Generalitat, al referirse al ámbito competencial concernido y a la distribución de competencias entre el Estado y la comunidad autónoma, afirme que no queda justificada la gestión centralizada de las ayudas económicas al desempleo del programa, lo cierto es que circunscribe su impugnación a preceptos concretos del Real Decreto-ley 7/2017, que modifican determinados aspectos del programa de activación para el empleo inicialmente regulado por el Real Decreto-ley 16/2014, sin extenderla a ningún otro precepto al margen de algunos de los contenidos en el Real Decreto-ley 7/2017, con independencia de que el examen de esas impugnaciones pueda exigir eventualmente un análisis -y no un juicio de constitucionalidad- de las previsiones del Real Decreto-ley 16/2014 que puedan estar vinculadas con la concreta queja aquí planteada. En último término, no podemos ignorar que la Sentencia del TC de 21-12-2017, ya ha declarado inconstitucional y nula la referencia al SEPE contenida en la mayor parte de los preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, en cuanto reservaban a aquel funciones ejecutivas, con lo cual difícilmente podría producirse el efecto denunciado por el abogado del Estado, en la medida en que se trata de extremos que ya han sido expulsados del ordenamiento jurídico por nuestro pronunciamiento previo.

3. Una vez resuelta la anterior objeción, procede acometer el análisis de la cuestión de fondo que la Generalitat centra en el desconocimiento por la regulación impugnada de sus competencias ex arts. 114.4 y 170.1 EAC, como consecuencia de la reserva de funciones ejecutivas al SEPE en relación con el programa de activación para el empleo, especialmente en cuanto a la ayuda económica de acompañamiento, que no encontrarían acogida en el art. 149.1.17 CE. Esta es la queja común que subyace en la impugnación de los concretos preceptos del Real Decreto- ley 7/2017 contra los que se dirige el recurso.

Así pues, la controversia suscitada tiene una naturaleza claramente competencial, por lo que, antes de proceder al examen de los preceptos impugnados, es preciso determinar el encuadramiento competencial de la materia objeto de la regulación discutida. Este es un extremo sobre el que ya se ha pronunciado este Tribunal, en sentencias que resolvieron los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Consejo de Gobierno de la del País Vasco contra el Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, por el que se regula el programa de activación para el empleo, y contra el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prorroga el programa de activación para el empleo, respectivamente; resoluciones a cuyas consideraciones hemos de atenernos.

En ellas, con apoyo en la doctrina previamente sentada en la Sentencia del de 20-7-2017, al resolver el recurso de inconstitucionalidad formalizado contra determinadas normas del Real Decreto-ley 1/2013, de 25-1, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (conocido como «Plan Prepara») y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas, en el que se suscitaba similar problemática, se llegó a la conclusión de que no quedaba justificada la asunción por el Estado de competencias de ejecución.

Se afirmó en la Sentencia, que nos encontramos ante medidas

Atendida la naturaleza del programa, su similitud con el «Plan Prepara» y el hecho de que se trataba de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, se trasladó al caso el encuadramiento competencial realizado respecto de dicho plan por la Sentencia del 11-8-2017, entendiendo que la normativa discutida quedaba incardinada en la materia de «fomento del empleo» vinculada al art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que le otorga «la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE».

Ahora bien, también se recordaba que el Estado no puede ignorar que la competencia para la ejecución de las normas dictadas en ejercicio de aquella competencia estatal «corresponde, en principio, a las CC.AA., sin que en el ejercicio de su competencia normativa pueda el Estado desapoderar a las mismas de las competencias estatutariamente asumidas».

En este caso, serían de obligado respeto, pues, la competencia ejecutiva que a la Generalitat atribuye el art. 170.1 b) EAC sobre «Las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes», y también la prevista en el art. 114.4 EAC, según el cual, «corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia ejecutiva, la gestión de las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, incluyendo la tramitación y la concesión».

4. A partir de las anteriores consideraciones, podemos adentrarnos ya en el análisis de los preceptos impugnados, comenzando por el apartado tercero del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017, que da nueva redacción al art. 4 del Real Decreto-ley 16/2014. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña se queja de que el precepto sigue contemplando la asignación al SEPE de la gestión y concesión de la ayuda económica, a pesar de ser las funciones que se describen en el precepto actuaciones de carácter ejecutivo, meramente aplicativas, sin que justifiquen por sí mismas la reserva centralizada a favor del Estado. En cuanto actividad administrativa reglada de comprobación del cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidos en el programa, sostiene que debe ser la Generalitat quien la lleve a cabo en ejercicio de su competencia ejecutiva en materia de políticas activas de empleo.

El art. 4 del Real Decreto-ley 16/2014, en la nueva redacción que introduce el artículo único.3 del Real Decreto-ley 7/2017, no difiere sustancialmente de su redacción originaria, que fue considerada inconstitucional por el TC. En él se regula la solicitud e incorporación al programa de activación de empleo, estableciendo la necesidad de presentar la solicitud, acompañada de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos del art. 2, en la correspondiente oficina de prestaciones del SEPE (apartado 1).

Dicho servicio comprobará que se cumplen los requisitos, informará al solicitante de la necesidad de acreditar la realización de las acciones de búsqueda activa de empleo y dará traslado de la solicitud al servicio público de empleo competente para la asignación de un tutor individual, el diagnóstico del perfil del solicitante y la elaboración de un itinerario individual y personalizado de empleo (apartado 2).

Una vez cumplidos los anteriores presupuestos, el SEPE resolverá, en el plazo máximo de tres meses, reconociendo la incorporación del trabajador al programa, con el consiguiente derecho a la percepción de la ayuda económica (apartado 3).

Finalmente, contra la resolución del SEPE podrá interponerse reclamación previa a la vía jurisdiccional social (apartado 4).

En suma, el precepto pone de relieve que las actividades de recepción de la solicitud, comprobación del cumplimiento de los requisitos por el solicitante y resolución de la misma, que son de carácter ejecutivo, se reservan al SEPE en todo caso. Atendiendo a la impugnación formulada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, es necesario determinar si esa gestión centralizada resulta respetuosa con las competencias autonómicas de ejecución en la materia.

Pues bien, como ya concluimos en la STC 153/2017, FJ 4 a), no concurren circunstancias que justifiquen esa gestión centralizada por el SEPE, ya que

Esto es, el Estado está habilitado para especificar, de acuerdo con su competencia básica, las condiciones que han de cumplirse para la inclusión en el programa y las condiciones esenciales de la ayuda económica de acompañamiento, pero, de conformidad con nuestra doctrina, no está justificada la atribución al SEPE de las funciones de tramitación de las solicitudes y concesión y pago de la ayuda económica.

De acuerdo con ello, no podemos sino considerar que la atribución al SEPE por el art. 4 del Real Decreto-ley 16/2014 -en la redacción dada por el Real Decreto- ley 7/2017- de las funciones de recepción, tramitación y resolución de las solicitudes, así como del reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento, debe ser considerada inconstitucional y nula, por tratarse de una competencia que corresponde a los servicios de empleo de las CC.AA.. Este pronunciamiento determina que se declaren inconstitucionales y nulas las referencias al SEPE contenidas en los apartados 1, 2, párrafo primero, 3 y 4 del referido art. 4.

5.  El recurso se dirige también contra los apartados segundo y quinto del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017, que dan nueva redacción, respectivamente, al art. 3 b) y al art. 6.6 a) del Real Decreto-ley 16/2014. En ambos se prevén obligaciones de comunicación al SEPE por parte de los servicios públicos de empleo competentes de determinados extremos, obligaciones a las que, a juicio del Gobierno de la Generalitat, por su carácter instrumental con la competencia ejecutiva principal, les serían de aplicación igualmente las consideraciones efectuadas respecto del apartado tercero del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017.

El art. 3 b) del Real Decreto-ley 16/2014, en su nueva redacción, establece que el servicio público de empleo en el que se encuentre inscrito el solicitante como demandante de empleo debe comunicar al SEPE la acreditación certificada de que aquel ha realizado, al menos, tres acciones de búsqueda de empleo.

Y el art. 6.6 a) recoge la obligación de los servicios públicos de empleo de comunicar al SEPE la identidad del tutor individual asignado, los itinerarios que se elaboren, así como las colocaciones que se realicen durante su vigencia y su seguimiento.

La queja debe ser estimada igualmente en este punto, con declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las obligaciones de comunicación que imponen ambos preceptos, porque, como ya razonamos en la STC 153/2017, FJ 4 a), al declarar la inconstitucionalidad del art. 6.6 del Real Decreto-ley 16/2014, en la medida en que deban ser los servicios públicos de empleo competentes de las CC.AA. los que hayan de asumir las funciones de gestión y ejecución del programa de activación para el empleo, no será necesario efectuar las comunicaciones al SEPE; en este caso de la acreditación certificada de haber realizado las preceptivas acciones de búsqueda de empleo, de la identidad del tutor, de los itinerarios que se elaboren o de las colocaciones que se realicen durante su vigencia. Ello se traduce en la declaración de inconstitucionalidad del inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al SEPE la acreditación certificada» del art. 3 b) del Real Decreto-ley 16/2014, en la redacción dada al mismo por el apartado segundo del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017, y del apartado quinto del mismo artículo único, en su integridad, en cuanto da nueva redacción al art. 6.6 a) del Real Decreto-ley 16/2014.

6. Por último, se impugna la disposición final 1ª del Real Decreto-ley 7/2017, según la cual éste se dicta al amparo de lo establecido en el art. 149.1.7 y 13 CE.

Al igual que señalamos en las SSTC 153/2017, FJ 4 d), y 156/2017, FJ 5, respecto de disposiciones idénticas, la impugnación debe ser rechazada, puesto que en los fundamentos jurídicos anteriores de la presente sentencia se ha analizado ya la adecuación constitucional de los preceptos impugnados, «sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico sobre esta disposición final, por cuanto el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación a cada uno de los preceptos impugnados y ello se proyecta sobre esta concreta disposición».

7. Resta por determinar, únicamente, el alcance de nuestro pronunciamiento de inconstitucionalidad. Y en este punto, hemos de precisar que, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), las declaraciones de inconstitucionalidad y nulidad de parte de los preceptos del Real Decreto-ley 7/2017 contenidas en la presente sentencia no afectarán a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes, o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC).

FALLO.- El TC ha decidido estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y, en consecuencia:

1.º Declarar inconstitucionales y nulas, en los términos del fundamento jurídico 4 de la presente sentencia, las referencias al SEPE contenidas en el apartado tercero del artículo único del Real Decreto Ley 7/2017, de 28-4, por el que se prorroga y modifica el programa de activación para el empleo, que da nueva redacción al art. 4 del Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12, por el que se regula el programa de activación para el empleo.

2.º Declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017:

a) El inciso «seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al SEPE la acreditación certificada» del art. 3 b) del Real Decreto- ley 16/2014, en la redacción dada al mismo por el apartado segundo.

b) El apartado quinto, que da nueva redacción al art. 6.6 a) del Real Decreto- ley 16/2014.

3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.

VER SENTENCIA

https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2019-6196

VER OTRAS SENTENCIAS DE TEMAS LABORALES

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